23 Ноября 2017 г.

Брюссельский саммит Восточного партнерства: каким будет ответ на растущие вызовы?

Брюссельский саммит Восточного партнерства: каким будет ответ на растущие вызовы?
Фото: http://prod-upp-image-read.ft.com

Казалось бы, очередной саммит Восточного партнерства, который в этом году проходит в Брюсселе, не сулит никаких громких заявлений или масштабных инициатив. Европейский союз и его восточные соседи лишь заявят о полном вступлении в силу трех соглашений об ассоциации, отметят определенный прогресс в их имплементации, а также приветствуют визовую либерализацию ЕС с Грузией и Украиной. Кроме этого, ожидается подписание Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве между ЕС и Арменией, которое призвано углубить их отношения при сохранении для Еревана приоритета евразийской интеграции. В этой связи можно сказать, что единственной политической интригой саммита является то, смогут ли Евросоюз и Беларусь найти точки соприкосновения и прийти к каким-либо договоренностям о расширении взаимодействия.

Однако это вовсе не означает, что у нынешнего саммита нет насыщенной повестки. Наоборот, вызовы перед внешней политикой Евросоюза, в том числе в регионе т.н. восточного соседства, только растут. И переговоры в Брюсселе как раз призваны сформулировать коллективный ответ на них со стороны ЕС и стран Восточного партнерства.

Кризис раннего возраста


Каковы же эти вызовы? Во-первых, становится все более очевидным, что в странах Восточного партнерства, несмотря на популярность идеи европейской интеграции и поддержку Брюсселя, не происходит глубинной европеизации и демократизации. Даже можно сказать, что в этом отношении наблюдается регресс.

В частности, в Молдове и Украине постепенно формируются политические режимы, которые можно охарактеризовать не иначе как олигархический авторитаризм. Соответственно, все реформы в этих странах носят скорее формальный характер, переносимые туда европейские нормы и институты не работают на практике. Это вызывает серьезный кризис доверия в отношениях этих стран с Евросоюзом, который пока отмечается в основном на уровне риторики.

В этом контексте можно вспомнить, как Молдова решилась пойти против рекомендаций Венецианской комиссии Совета Европы, изменив свое избирательное законодательство в интересах правящей партии. В ответ на это Евросоюз отреагировал сворачиванием ряда программ по поддержке реформ и заморозил на неопределенный срок макрофинансовую помощь в размере €100 млн. В свою очередь, Грузия с большим трудом избежала отказа со стороны Венецианской комиссии в одобрении принятия новой редакции грузинской конституции.

Во-вторых, отношения между Евросоюзом и Россией продолжают находиться в низшей точке, что делает крайне затруднительным совместное управление кризисами в регионе общего соседства. В ЕС в последнее время периодически вспоминают о социально-экономических вызовах стабильности в Беларуси. Что касается Украины, то серьезным вызовом на этом направлении может стать прекращение после 2019 г. российского газового транзита по украинской территории, который приносит твердую валюту в пустеющую украинскую казну и до сих пор надежно обеспечивает львиную долю поставок российского газа в Европу.  

Наконец, в-третьих, в Евросоюзе не может не вызывать опасений возможность «разморозки» постсоветских конфликтов. Эскалация в зоне нагорно-карабахского конфликта в апреле 2016 г. показала всю реалистичность этой угрозы. Кроме этого, нарастание политической напряженности отмечалось в последние месяцы также вокруг Приднестровья.   

Множественные логики восточного соседства


Чтобы понять, как Евросоюз собирается реагировать на эти вызовы, необходимо вспомнить, что в ЕС нет единого понимания региона восточного соседства. Можно выделить как минимум три модели Восточного партнерства, за каждой из которых стоит определенная группа влияния внутри европейских элит.

В рамках первой модели регион Восточного партнерства рассматривается как внешний пояс на границах ЕС, который необходимо стабилизировать прежде всего в интересах безопасности Евросоюза.

Сторонники этой модели, которых часто можно встретить в таких западноевропейских странах, как Германия или Голландия, не только не рассматривают страны Восточного партнерства в качестве кандидатов в члены ЕС, но настаивают на том, что они должны сначала пройти трудный и долгий путь социально-экономической и политической модернизации, чтобы стать современными государствами с устойчивыми институтами и экономикой. Соответственно, нет необходимости как-то серьезно менять конструкцию программы «Восточное партнерство», ведь она уже обеспечивает Брюссель и страны региона основными инструментами для углубленного взаимодействия.

Что касается ответов на ключевые вызовы, то данная модель в первую очередь предполагает, что странам ЕС и восточным соседям следует рассматривать полноценную реализацию соглашений об ассоциации в качестве основного приоритета, причем Брюссель должен жестко обуславливать выделение своей финансовой помощи конкретными требованиями в области реформ. В сфере геополитики политические силы – сторонники данной модели явно устали от жесткой конфронтации с Россией в регионе общего соседства. Поэтому они приветствуют заключение соглашения с Арменией, которое рассматривается как пример совмещения европейского и евразийского интеграционного проектов. Кроме этого, кошмаром для них может стать дестабилизация ситуации в Беларуси и в Нагорном Карабахе, поэтому Евросоюз, с их точки зрения, должен стремиться к максимальному вовлечению Минска и Баку.

Вторая модель рассматривает регион Восточного партнерства как часть единой Европы, которая за счет внутренних реформ и заимствования европейских норм и стандартов должна в обозримой перспективе стать максимально близкой и понятной для Евросоюза.

Соответственно, европейские устремления восточных соседей необходимо признавать и всячески поддерживать. Сторонники этой модели, часто встречающиеся в скандинавских странах, стремятся развивать отношения не только с государственными институтами в странах-соседях, но и гражданским обществом, призванным оказывать давление на свои правительства в целях реализации реформ, а также с различными социальными группами, которые могли бы стать основными бенефициарами сближения с ЕС. Так, активно продвигается идея участия стран Восточного партнерства в программе «Горизонт-2020». Также ЕС готов поддерживать льготное кредитование малого и среднего бизнеса (в том числе для развития экспортного потенциала экономик восточных соседей), а также различные молодежные проекты.

Для сторонников второй модели первый вызов, связанный с пробуксовкой реформ в странах Восточного партнерства, является основным. Они вынуждены признать, что европеизация региона не является линейным процессом. Поэтому в логике этой модели, предполагавшей ранее принцип «больше за большее», сегодня все более актуализируется его вторая часть – «меньше за меньшее».

Критерии для предоставления финансовой помощи со стороны ЕС должны в этой связи становиться все более прозрачными и конкретными, а невыполнение условий должно сопровождаться приостановкой поддержки по тем или иным направлениям. Кроме этого, считают сторонники второй модели, Евросоюз может более активно содействовать процессу реформ в странах Восточного партнерства и, например, настойчиво требовать от Украины создать специальный антикоррупционный суд, который осуществлял бы расследование дел высокопоставленных коррупционеров, был бы полностью независим от исполнительной и законодательной властей и формировался при непосредственном участии международных доноров.

В плане активизации сотрудничества с такими странами как Беларусь и Азербайджан представители этой точки зрения не испытывают каких-либо иллюзий по поводу их демократизации и европеизации.

Однако они продолжают оценивать евразийский проект как неустойчивый. Поэтому, по их мнению, Евросоюз должен создавать задел на будущее, расширяя постепенно партнерство с Арменией и Беларусью.   

В рамках третьей модели регион Восточного партнерства рассматривается преимущественно как зона геополитической конкуренции. Основным конкурентом видится, конечно же, Россия.

Сторонники этой модели, чаще всего встречающиеся в странах Центральной и Восточной Европы, призывают предоставить восточным соседям перспективу членства в ЕС, а в ближайшее время – обеспечить их интеграцию в единый энергетический рынок ЕС, европейскую транспортную систему, рынок телекоммуникаций. Также Евросоюзу необходимо оказывать восточным соседям максимальную поддержку для сдерживания «гибридной агрессии» России. В этой связи от сторонников идеи геополитической конкуренции с Россией часто можно услышать открытую критику в адрес Евросоюза якобы за слабое развитие таких направлений сотрудничества с восточными соседями, как стратегические коммуникации и борьба с киберугрозами.

Реагируя на вызов, связанный с имитацией реформ в странах Восточного партнерства, сторонники третьей модели прямо заявляют: если Евросоюз отвернется от восточных соседей, то они могут оказаться в руках России.

Поэтому финансовая помощь странам Восточного партнерства должна не только не уменьшаться, но, наоборот, увеличиваться. В русле идеи геополитической конкуренции с Москвой сторонники третьей модели не могут не приветствовать углубление диалога ЕС с Ереваном и Минском.

Результирующий вектор


В итоге политика Евросоюза в регионе Восточного партнерства будет являться компромиссом между этими тремя точками зрения. Соответственно, эклектичным будет и ответ Брюсселя на описанные выше существующие вызовы.

На отсутствие реформ и деградацию политической системы, в первую очередь в Украине и Молдове, Брюссель будет реагировать все более жестко, настаивая на выработке Киевом и Кишиневом дорожных карт по выполнению взятых ими на себя обязательств и активнее применяя такие инструменты воздействия, как приостановка финансирования.

Именно для этого Еврокомиссия предложила сейчас документ под названием «Ориентиры 2020», предполагающий разработку и принятие конкретных индикативных показателей, которых Евросоюз хотел бы добиться в отношениях со странами Восточного партнерства (создание антикоррупционных институтов, полноценная реформа судебной системы, увеличение энергоэффективности экономик восточных соседей и т.д.). В плане применения негативных стимулов Брюссель уже активно использует приостановку финансирования в Молдове. Не исключено перенесение этого опыта и на Украину.

В то же время Евросоюз, опасаясь социально-экономической дестабилизации в странах восточного партнерства и увеличения влияния Москвы, вряд ли пойдет на разрыв отношений или полное прекращение финансирования. Чиновники ЕС, несмотря на нарастающий кризис доверия, и далее терпеливо будут взаимодействовать с правительствами стран региона и пытаться находить для них позитивные примеры.

Таким позитивным примером в последнее время все чаще считается Грузия. Кроме этого, для «поддержания проевропейского курса» в странах Восточного партнерства Евросоюз предложит им на среднесрочную перспективу ряд сугубо символических проектов, в частности в сфере телекоммуникаций (постепенная отмена роуминга), транспорта (частичное включение региона в строящиеся трансъевропейские транспортные маршруты), энергетики (подключение к европейским электроэнергетическим сетям), поддержки малого и среднего бизнеса, научной кооперации и молодежных проектов.

С целью дать ответ на вызовы, связанные с потенциальной дестабилизацией в регионе Восточного партнерства, Евросоюз будет пытаться не только поддерживать отношения с Украиной, Молдовой и Грузией, но и налаживать диалог с Ереваном, Минском и Баку.

Вряд ли при существующих внутриполитических реалиях в этих странах и их слабой заинтересованности в рынках Евросоюза (кроме сохранения уже имеющихся поставок минерального сырья) этот диалог будет предполагать какие-либо амбициозные цели.

Определенный потенциал имеется в этой связи лишь в отношениях с Арменией, которая сейчас заинтересована в диверсификации внешних связей и развитии своей электроэнергетики и авиационного рынка, реформе госсектора, очевидно нуждаясь в дополнительной внешней поддержке.

Что касается Беларуси, то в ЕС складывается консенсус: реальное сближение возможно лишь тогда, когда Минск достигнет минимального согласия по своей экономической политике с МВФ и примет хотя бы символические обязательства по реформе политической системы. Однако вряд ли можно этого ожидать от предстоящего саммита.


Андрей Девятков, старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН 

Комментарии
26 Ноября
РЕДАКТОРСКая КОЛОНКа

Даля Грибаускайте постаралась, чтобы отказ Александра Лукашенко от приглашения на саммит Восточного партнерства в Брюссель выглядел однозначно – как провал Евросоюза.

Инфографика: Военно-морские силы США в Европе
инфографика
Цифра недели

2,3%

составил рост промышленного производства в ЕАЭС с января по октябрь 2017 г. Наибольший прирост отмечен в Кыргызстане – 13,7% – Евразийская экономическая комиссия