Казахстан строит свою модель гражданского общества: работают ли общественные советы

Своеобразным подведением итогов и оценкой деятельности общественных советов (ОС), действующих в Казахстане почти два года, стал первый Республиканский мажилис общественных советов, организованный Министерством по делам религии и гражданского общества РК. Созданные по инициативе президента Казахстана, общественные советы были призваны сделать принятие государственных решений более прозрачным для населения. Несмотря на скептическое отношение экспертов к данной идее, ОС функционируют, хотя и не всегда так, как было изначально задумано. Жизнеспособен ли такой инструмент, как ОС, в реалиях Казахстана и как можно снять противоречия в работе общественных советов в стране?

Общественные советы как массовое явление возникли в 2016 г., после того, как президент Нурсултан Назарбаев дал поручение в рамках «100 конкретных шагов». После этого был оперативно разработан и принят соответствующий закон, и в стране заработали 229 ОС, из них на центральном уровне – 16,  в деятельности которых участвует, по словам министра по делам религии и гражданского общества Нурлана Ермекбаева, более 4 тыс. человек.

Общественный совет как эрзац традиционных институтов гражданского общества

Появление ОС в Казахстане было воспринято в экспертной среде с определенным скепсисом. Он был обусловлен рядом причин.

Во-первых, ОС появились в качестве структур, которые должны были повысить прозрачность принятия государственных решений. То есть было признано, что традиционные инструменты контроля общества за властью в лице представительных органов и институтов гражданского общества работают недостаточно эффективно. В этой связи возникал вполне логичный вопрос: может быть, стоит ослабить государственный контроль над общественно-политической сферой, предоставить жизненное пространство для партий, СМИ, НПО, профсоюзов, а не создавать искусственные структуры?

Во-вторых, вызывал недоумение и сам принцип формирования ОС – рабочие группы, которые их формируют, возглавляют первые руководители центральных или местных органов власти. Естественно, нельзя исключать, что у них возникнет соблазн подобрать в ОС людей, условно говоря, посговорчивее. 

В-третьих, наделение ОС консультативно-совещательными и наблюдательными функциями при минимуме инструментария воздействия на органы власти ограничивает степень общественного контроля над властью. Дефицит полномочий и контрольных функций новых репрезентативных структур сказывается на их авторитете как в общей системе государственной власти, так и в глазах населения.

Наконец, в-четвертых, все прежние структуры, инициированные властью и призванные сделать систему государственного управления более гибкой, транспарентной и демократичной, добивались противоположных результатов. Так было с Палатой общественных экспертов при мажилисе, Общественной палатой, Национальной комиссией по вопросам демократии и гражданского общества, Государственной комиссией по разработке и конкретизации программы демократических реформ.  

Причины появления общественных советов

Естественно, ОС возникли не от хорошей жизни.

«Жесткий ошейник» законодательства и «короткий поводок» госзаказа, надетые на институты гражданского общества, привели к выхолащиванию их коммуникативной функции.

Односторонняя связь – от власти к обществу – и множество фильтров и барьеров на пути потока информации от общества к власти лишили центр принятия решений объективных сведений о происходящих в обществе процессах. Снизилась способность режима, опираясь на информацию о реакции общества на политику центра, вносить коррективы как в стратегическую линию, так и в конкретные решения.

В результате система управления оказалась неприспособленной к динамике изменений общественной жизни ввиду своей неповоротливости и негибкости. Результатом этого стали, например, митинги по земельному вопросу, прокатившиеся по регионам Казахстана весной 2016 г.

В этих условиях ОС должны были способствовать выявлению палитры мнений по вопросам, связанным с проблемами функционирования как отдельных отраслей или политических сфер (ОС при министерствах), так и по болевым точкам на местном уровне (ОС при акиматах).

Получилось это в полной мере или нет пока сказать сложно. Часть ОС остаются довольно закрытыми структурами. Более того, их качественное развитие неравномерно. По мнению казахстанского эксперта и участника ОС г. Алматы Марата Шибутова, среди активно действующих ОС выделяются советы городов Алматы, Павлодара, Усть-Каменогорска, Восточно-Казахстанской, Карагандинской и Костанайской областей, а также ОС Министерства иностранных дел.

Общественные советы глазами экспертов

Исследование, проведенное Казахстанским институтом стратегических исследований при президенте РК, также показывает некий количественный дисбаланс в составе ОС в разрезе ведомств. По данным исследования, наибольшее число членов ОС фиксируется при Министерстве энергетики РК – 29 человек, в то время как, например, в ОС при Министерстве труда и социальной защиты населения РК – 12 человек. Эксперты отмечают, что подобная конфигурация вызывает дополнительные вопросы о критериях определения количественного состава ОС того или иного органа рабочей группой, формирующей общественные советы.

Также вызывает вопросы пропорциональное представительство в ОС. Так, согласно закону, представительство от государственного органа в составе рабочей группы, которая и формирует этот ОС, не может превышать одну треть от общего числа членов рабочей группы, а представительство от гражданского общества должно составлять не менее двух третей.

Однако на практике это не так. Например, в ОС при Министерстве информации и коммуникаций РК насчитывается 9 представителей государственных органов против 11 представителей гражданского сектора. В то время как при общем количестве – 20 человек, соотношение представительства государственных органов и гражданского общества должно равняться 6 к 14. Данная тенденция также характерна и для других центральных органов исполнительной власти.

По мнению исследователей, данное положение, во-первых, негативно сказывается на восприятии обществом целей и задач ОС, что способно снизить общественное доверие к деятельности института как к ключевой диалоговой площадке между государственными органами и населением. Во-вторых, члены ОС могут столкнуться с вероятностью возникновения конфликта интересов, когда участники от государственного органа не заинтересованы в контроле/проверке деятельности представляемого органа в рамках исполняемых полномочий в ОС.

Также не до конца проработан вопрос процентного соотношения общего числа населения областей и числа участников ОС в регионах. Так, по данным КИСИ, например, в густонаселенном Южном Казахстане с количеством жителей в 2,8 млн человек,областной ОС насчитывает 40 человек. А, допустим, в Западно–Казахстанской области с численностью населения в 641 тыс. человек, в региональном ОС числится 41 человек.

Функции общественных советов и их отношения с властью

В ходе работы ряд ОС стал выполнять нехарактерные для себя функции. Уже упоминавшийся Марат Шибутов считает, что помимо законодательно заложенных представительной, экспертной, контролирующей и коммуникативной функций, ОС выполняют еще и медиаторскую функцию, помогая решать конфликты, и координационную – оказывая помощь в объединении разных групп для осуществления совместных инициатив.

Помимо этого, хотелось бы озвучить еще один важный момент: ОС выступают инструментом легитимации политических и управленческих решений, которые принимают органы власти. Например, путем проведения общественной экспертизы или общественных слушаний.

Таким образом, ОС – инструмент, который может использовать и общество, и власть. Соответственно, их эффективность будет зависеть от того, кто лучше овладеет этим инструментом.

Если говорить о типологии взаимоотношений между ОС и органами исполнительной власти, то они, на наш взгляд, далеки от партнерских. Вряд ли власть заинтересована в реальном укреплении ОС в целях общего развития и стабильности. Это видно по множеству деталей – полномочиям, которые предоставили ОС, по способу их формирования и т.д. В тоже время они не являются и противниками. Наиболее хорошо отражает типологию взаимоотношений ОС и власти термин «неравноправное партнерство», в котором государство пытается управлять общественными процессами. Взаимоотношения строятся по типу «управляющие» и «управляемые».

Тем не менее в работе ОС есть практические результаты, которые можно назвать положительными. Например, ОС Алматы удалось разобраться с правилами создания и работы городских парковок, с вопросом дифференцированной оплаты общественного транспорта, решить вопрос с цветочным базаром в историческом центре Алматы.

Исходя из этого, а также учитывая крайнюю скудость коммуникационных каналов между обществом и властью и определенную «управляемость» ОС, обусловленную их правовым положением и создающую для власти определенную зону комфорта, логично предположить, что они появились в политической системе Казахстана всерьез и надолго.

В этих условиях полагаем продуктивным сосредоточиться на рекомендациях, которые могли бы снять противоречия в работе ОС. Они сформулированы экспертами и наблюдателями и касаются по большей части организационно-правового оформления деятельности ОС.

Во-первых, необходима работа по пересмотру составов ОС в соответствии с действующим законодательством. Это касается в первую очередь вопросов пропорционального представительства органов власти и гражданского общества, а также вопросов репрезентативности социальных и общественно-политических групп. Также пока не решен вопрос ротации членов ОС взамен выбывших.

Во-вторых, требует решения проблема обеспечения коммуникации по линии общество – ОС – органы власти. Очевидно, что центральный сайт ОС требует не только контентного наполнения, но и четкой стратегии развития, чтобы стать не просто «интернет-визиткой», а действующим информационным ресурсом и механизмом обратной связи.

В-третьих, споры у экспертов вызывает вопрос финансирование ОС. С одной стороны, участие в нем не оплачивается, это оговорено законодательно, и люди, баллотируясь туда, знают, на что идут. С другой стороны, ОС по своим функциональным характеристикам не могут обойтись без офиса, интернета, связи, канцелярских товаров и прочего. Как решится этот вопрос – неизвестно.

Наконец, в-четвертых, масса вопросов остается по стандартизации работы ОС и по содержательной части их деятельности, поскольку, например, проведение той же общественной экспертизы требует определенных навыков. Следовательно, нужна и обучающая работа с самими участниками ОС для повышения уровня их квалификации.

Антон Морозов, кандидат политических наук (Алматы)