05 Декабря 2017 г.

Казахстан строит свою модель гражданского общества: работают ли общественные советы

Казахстан строит свою модель гражданского общества: работают ли общественные советы
Фото: liter.kz

Своеобразным подведением итогов и оценкой деятельности общественных советов (ОС), действующих в Казахстане почти два года, стал первый Республиканский мажилис общественных советов, организованный Министерством по делам религии и гражданского общества РК. Созданные по инициативе президента Казахстана, общественные советы были призваны сделать принятие государственных решений более прозрачным для населения. Несмотря на скептическое отношение экспертов к данной идее, ОС функционируют, хотя и не всегда так, как было изначально задумано. Жизнеспособен ли такой инструмент, как ОС, в реалиях Казахстана и как можно снять противоречия в работе общественных советов в стране?

Общественные советы как массовое явление возникли в 2016 г., после того, как президент Нурсултан Назарбаев дал поручение в рамках «100 конкретных шагов». После этого был оперативно разработан и принят соответствующий закон, и в стране заработали 229 ОС, из них на центральном уровне – 16,  в деятельности которых участвует, по словам министра по делам религии и гражданского общества Нурлана Ермекбаева, более 4 тыс. человек.

Общественный совет как эрзац традиционных институтов гражданского общества


Появление ОС в Казахстане было воспринято в экспертной среде с определенным скепсисом. Он был обусловлен рядом причин.

Во-первых, ОС появились в качестве структур, которые должны были повысить прозрачность принятия государственных решений. То есть было признано, что традиционные инструменты контроля общества за властью в лице представительных органов и институтов гражданского общества работают недостаточно эффективно. В этой связи возникал вполне логичный вопрос: может быть, стоит ослабить государственный контроль над общественно-политической сферой, предоставить жизненное пространство для партий, СМИ, НПО, профсоюзов, а не создавать искусственные структуры?

Во-вторых, вызывал недоумение и сам принцип формирования ОС – рабочие группы, которые их формируют, возглавляют первые руководители центральных или местных органов власти. Естественно, нельзя исключать, что у них возникнет соблазн подобрать в ОС людей, условно говоря, посговорчивее. 

В-третьих, наделение ОС консультативно-совещательными и наблюдательными функциями при минимуме инструментария воздействия на органы власти ограничивает степень общественного контроля над властью. Дефицит полномочий и контрольных функций новых репрезентативных структур сказывается на их авторитете как в общей системе государственной власти, так и в глазах населения.

Наконец, в-четвертых, все прежние структуры, инициированные властью и призванные сделать систему государственного управления более гибкой, транспарентной и демократичной, добивались противоположных результатов. Так было с Палатой общественных экспертов при мажилисе, Общественной палатой, Национальной комиссией по вопросам демократии и гражданского общества, Государственной комиссией по разработке и конкретизации программы демократических реформ.  

Причины появления общественных советов


Естественно, ОС возникли не от хорошей жизни.

«Жесткий ошейник» законодательства и «короткий поводок» госзаказа, надетые на институты гражданского общества, привели к выхолащиванию их коммуникативной функции.

Односторонняя связь – от власти к обществу – и множество фильтров и барьеров на пути потока информации от общества к власти лишили центр принятия решений объективных сведений о происходящих в обществе процессах. Снизилась способность режима, опираясь на информацию о реакции общества на политику центра, вносить коррективы как в стратегическую линию, так и в конкретные решения.

В результате система управления оказалась неприспособленной к динамике изменений общественной жизни ввиду своей неповоротливости и негибкости. Результатом этого стали, например, митинги по земельному вопросу, прокатившиеся по регионам Казахстана весной 2016 г.

В этих условиях ОС должны были способствовать выявлению палитры мнений по вопросам, связанным с проблемами функционирования как отдельных отраслей или политических сфер (ОС при министерствах), так и по болевым точкам на местном уровне (ОС при акиматах).

Получилось это в полной мере или нет пока сказать сложно. Часть ОС остаются довольно закрытыми структурами. Более того, их качественное развитие неравномерно. По мнению казахстанского эксперта и участника ОС г. Алматы Марата Шибутова, среди активно действующих ОС выделяются советы городов Алматы, Павлодара, Усть-Каменогорска, Восточно-Казахстанской, Карагандинской и Костанайской областей, а также ОС Министерства иностранных дел.

Общественные советы глазами экспертов


Исследование, проведенное Казахстанским институтом стратегических исследований при президенте РК, также показывает некий количественный дисбаланс в составе ОС в разрезе ведомств. По данным исследования, наибольшее число членов ОС фиксируется при Министерстве энергетики РК – 29 человек, в то время как, например, в ОС при Министерстве труда и социальной защиты населения РК – 12 человек. Эксперты отмечают, что подобная конфигурация вызывает дополнительные вопросы о критериях определения количественного состава ОС того или иного органа рабочей группой, формирующей общественные советы.

Также вызывает вопросы пропорциональное представительство в ОС. Так, согласно закону, представительство от государственного органа в составе рабочей группы, которая и формирует этот ОС, не может превышать одну треть от общего числа членов рабочей группы, а представительство от гражданского общества должно составлять не менее двух третей.

Однако на практике это не так. Например, в ОС при Министерстве информации и коммуникаций РК насчитывается 9 представителей государственных органов против 11 представителей гражданского сектора. В то время как при общем количестве – 20 человек, соотношение представительства государственных органов и гражданского общества должно равняться 6 к 14. Данная тенденция также характерна и для других центральных органов исполнительной власти.

По мнению исследователей, данное положение, во-первых, негативно сказывается на восприятии обществом целей и задач ОС, что способно снизить общественное доверие к деятельности института как к ключевой диалоговой площадке между государственными органами и населением. Во-вторых, члены ОС могут столкнуться с вероятностью возникновения конфликта интересов, когда участники от государственного органа не заинтересованы в контроле/проверке деятельности представляемого органа в рамках исполняемых полномочий в ОС.

Также не до конца проработан вопрос процентного соотношения общего числа населения областей и числа участников ОС в регионах. Так, по данным КИСИ, например, в густонаселенном Южном Казахстане с количеством жителей в 2,8 млн человек,областной ОС насчитывает 40 человек. А, допустим, в Западно–Казахстанской области с численностью населения в 641 тыс. человек, в региональном ОС числится 41 человек.

Функции общественных советов и их отношения с властью


В ходе работы ряд ОС стал выполнять нехарактерные для себя функции. Уже упоминавшийся Марат Шибутов считает, что помимо законодательно заложенных представительной, экспертной, контролирующей и коммуникативной функций, ОС выполняют еще и медиаторскую функцию, помогая решать конфликты, и координационную – оказывая помощь в объединении разных групп для осуществления совместных инициатив.

Помимо этого, хотелось бы озвучить еще один важный момент: ОС выступают инструментом легитимации политических и управленческих решений, которые принимают органы власти. Например, путем проведения общественной экспертизы или общественных слушаний.

Таким образом, ОС – инструмент, который может использовать и общество, и власть. Соответственно, их эффективность будет зависеть от того, кто лучше овладеет этим инструментом.

Если говорить о типологии взаимоотношений между ОС и органами исполнительной власти, то они, на наш взгляд, далеки от партнерских. Вряд ли власть заинтересована в реальном укреплении ОС в целях общего развития и стабильности. Это видно по множеству деталей – полномочиям, которые предоставили ОС, по способу их формирования и т.д. В тоже время они не являются и противниками. Наиболее хорошо отражает типологию взаимоотношений ОС и власти термин «неравноправное партнерство», в котором государство пытается управлять общественными процессами. Взаимоотношения строятся по типу «управляющие» и «управляемые».

Тем не менее в работе ОС есть практические результаты, которые можно назвать положительными. Например, ОС Алматы удалось разобраться с правилами создания и работы городских парковок, с вопросом дифференцированной оплаты общественного транспорта, решить вопрос с цветочным базаром в историческом центре Алматы.

Исходя из этого, а также учитывая крайнюю скудость коммуникационных каналов между обществом и властью и определенную «управляемость» ОС, обусловленную их правовым положением и создающую для власти определенную зону комфорта, логично предположить, что они появились в политической системе Казахстана всерьез и надолго.

В этих условиях полагаем продуктивным сосредоточиться на рекомендациях, которые могли бы снять противоречия в работе ОС. Они сформулированы экспертами и наблюдателями и касаются по большей части организационно-правового оформления деятельности ОС.

Во-первых, необходима работа по пересмотру составов ОС в соответствии с действующим законодательством. Это касается в первую очередь вопросов пропорционального представительства органов власти и гражданского общества, а также вопросов репрезентативности социальных и общественно-политических групп. Также пока не решен вопрос ротации членов ОС взамен выбывших.

Во-вторых, требует решения проблема обеспечения коммуникации по линии общество – ОС – органы власти. Очевидно, что центральный сайт ОС требует не только контентного наполнения, но и четкой стратегии развития, чтобы стать не просто «интернет-визиткой», а действующим информационным ресурсом и механизмом обратной связи.

В-третьих, споры у экспертов вызывает вопрос финансирование ОС. С одной стороны, участие в нем не оплачивается, это оговорено законодательно, и люди, баллотируясь туда, знают, на что идут. С другой стороны, ОС по своим функциональным характеристикам не могут обойтись без офиса, интернета, связи, канцелярских товаров и прочего. Как решится этот вопрос – неизвестно.

Наконец, в-четвертых, масса вопросов остается по стандартизации работы ОС и по содержательной части их деятельности, поскольку, например, проведение той же общественной экспертизы требует определенных навыков. Следовательно, нужна и обучающая работа с самими участниками ОС для повышения уровня их квалификации.


Антон Морозов, кандидат политических наук (Алматы)

Комментарии
26 Ноября
РЕДАКТОРСКая КОЛОНКа

Даля Грибаускайте постаралась, чтобы отказ Александра Лукашенко от приглашения на саммит Восточного партнерства в Брюссель выглядел однозначно – как провал Евросоюза.

Инфографика: Военно-морские силы США в Европе
инфографика
Цифра недели

2,3%

составил рост промышленного производства в ЕАЭС с января по октябрь 2017 г. Наибольший прирост отмечен в Кыргызстане – 13,7% – Евразийская экономическая комиссия