Нормандский формат переговоров по украинскому кризису оказался на грани краха после попыток диверсий в Крыму. 4 августа в китайском Ханчжоу на полях саммита «большой двадцатки» состоялись двусторонние встречи президента России с главами Франции и Германии для обсуждения ситуации вокруг Украины. По итогам заявлено, что нормандский формат попытаются сохранить. Насколько вероятна новая война?

Украинский клубок противоречий

Украинский кризис 2013-2016 гг. в настоящее время является, наряду с Карабахским, самым острым с военной и политической точки зрения на всем постсоветском пространстве. Насильственная смена власти в Украине, создание самопровозглашенных республик на Юго-Востоке страны и последующие боевые действия, повлекшие за собой, по оценкам ООН, около 10 тыс. погибших, трудные переговоры – все это вот уже третий год остается важнейшим пунктом повестки дня современных международных отношений.

Политика санкций уже давно вышла за рамки Минского процесса в отношениях между Россией и США. Доказательство тому – очередной санкционный пакет, введенный Вашингтоном на фоне договоренностей участников Минского формата о режиме полного прекращения огня с 1 сентября 2016 г.

Россия и Запад оказались вовлечены в самое острое со времен распада СССР противостояние. Несмотря на продолжающиеся попытки диалога, в целом в последние годы на линии Россия-Запад воцарилась атмосфера «кризиса доверия». Серьезным изменениям подверглись как концепции внешней политики, так и военные доктрины заинтересованных сторон.

Попытки части украинского политического истеблишмента и экспертного сообщества, равно как и части западных элит, свести все к проблеме «российского присутствия» на Юго-Востоке Украины не отражают одну из важнейших глубинных причин кризиса на Донбассе: клубок внутренних противоречий, обусловленных глубокими региональными различиями в формально унитарном государстве, в нынешнем своем виде не нашедшем эффективной модели бесконфликтного регулирования.

По сути, конфликт на Юго-Востоке Украины имеет черты гражданского внутриукраинского противостояния между курсом на унификацию и автономизацию.

Отсутствие консенсуса в украинском обществе относительно внесения изменений в Конституцию страны, предусмотренных Минском-2, стало одним из камней преткновения на пути не только к урегулированию конфликта на Юго-Востоке, но и к стабилизации обстановки на Украине в целом.

Минские соглашения в тупике

Опыт государств постсоветского пространства показывает, что международные конференции и миротворческие форматы не стоит воспринимать как панацею. Это касается даже таких форматов как 5+2, когда, как в приднестровском варианте, степень заморозки конфликта является очень глубокой. В случае с конфликтом на Юго-Востоке Украины мирное урегулирование, хотя бы до уровня заморозки боевых действий, оказалось очень непростым.

Всплеск боевых действий в январе 2015 г. на Украине подтвердил нежизнеспособность Минска-1, ставшего первой серьезной попыткой урегулирования. Если западные партнеры демонстрировали нежелание идти на серьезные уступки Москве, а Украина стремилась реализовать сценарий Сербской Краины августа 1995 г., то Москва и ополчение Донбасса пытались предотвратить развитие событий по этому сценарию. Со стороны ополченцев была очевидна попытка отодвинуть линию фронта.

Вторые Минские соглашения, заключенные в феврале 2015 г. при посредничестве президента Франции Ф.Олланда и федерального канцлера Германии А.Меркель показали: ни одной стороне не удалось достичь решающего преимущества в переговорах.

Переговоры в "нормандском формате" между Президентом России Владимиром Путиным, Президентом Франции Ф. Олландом, Президентом Украины П. Порошенко и Канцлером Германии А. Меркель. Источник: focus.ua.

Тем не менее, в условиях тактического военного поражения Украины, войска которой остановились под давлением ополченцев в аэропорте Донецка и оказались на другом участке фронта в дебальцевском котле, России удалось отстоять целый ряд позиций, касающихся особого статуса некоторых районов Юго-Востока Украины в рамках возможной автономизации региона.

Призрачными оказались ожидания Запада, что Россия, отрезанная от кредитования в Европе и США и переживающая экономический кризис, признает свое поражение в конфликте и «отдаст» ДНР и ЛНР без выдвижения серьезных условий.

Однако последующие события показали, что, несмотря на заключение соглашения, стороны по-разному трактовали последовательность пунктов выполнения Минска-2. Так, Украина настаивала на том, что одним из первоочередных является вопрос о передаче границы между самопровозглашенными ДНР и ЛНР под контроль Киева, решение вопросов безопасности, а уже потом политическое урегулирование через выборы.

Россия выступала за синхронный процесс на основе внутриукраинского диалога, за проведение выборов и принятие изменений в Конституцию Украины, закрепляющих особый статус Донбасса. Таким образом, Россия, оказавшись под санкционным давлением Запада, и видя, что в восточных областях Украины, находящихся под контролем Киева, движение за автономизацию и федерализацию либо не получило широкой поддержки, либо было подавлено, взяла курс на реинтеграцию территорий ДНР и ЛНР с целью добиться предоставления им в составе Украины широкой автономии. Противоречия касались также и вопроса об амнистии – Украина в противовес ДНР и ЛНР  в ходе переговоров в Минске выступала против всеобщей амнистии, а только за выборочную.

Все эти противоречия привели к тому, что стороны на сегодняшний день не приблизились к выполнению Минских соглашений, а Украина не выполнила ключевой элемент политической части. Закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» не продвигается в Верховной Раде, он не принят во втором чтении. В целом можно констатировать, что вторые Минские соглашения сегодня реализовали только одну свою функцию – минимизировали боевые действия, а также позволили частично продвинуться в решении вопроса об обмене военнопленными.

Европа дрейфует: «план Мореля» и «формула Штайнмайера»

Такое положение привело к стремлению придумать новый инструментарий, который бы приблизил политическое урегулирование. Особенно активно с инициативами выступали представители стран ЕС, которые несут существенные экономические потери от санкционного режима с Россией.

Одновременно в ЕС росло и недовольство Украиной, как стороной, которая затягивает исполнение пунктов Минского соглашения, и не может в должной мере реализовать программу внутриполитических и экономических реформ.

Все это привело в 2015 г. к появлению «плана Мореля», предусматривающего проведение выборов в неподконтрольных Украине отдельных районах Донецкой и Луганской областей с целью урегулирования вооружённого конфликта на Донбассе,  принятие Верховной Радой Украины специального закона относительно местных выборов на территориях ДНР и ЛНР, которые де-факто состоялись бы вне полного контроля украинской стороны, и «формулы Штайнмайера», которая заключается в том, чтобы в течение 90 дней после принятия закона о выборах они были проведены.

Появление такого инструментария говорило о том, что позиция Германии и Франции за последнее время подверглась определенном дрейфу.

Министр иностранных дел Германии Ф.-В. Штайнмайер и Канцлер Германии А. Меркель. Источник: tsn.ua.

По сути эти предложения вынуждали Киев идти на автономизацию региона и проводить выборы до того, как граница будет передана Украине и до полной демилитаризации региона.

Однако на сегодняшний день, несмотря на то, что и план Мореля и формула Штайнмайера обсуждаются на самом высоком уровне, они не начали реализовываться, что позволяет говорить о кризисе минского процесса и отсутствии осязаемых перспектив прогресса на переговорах.

Определенным прогрессом в рамках Минского формата стала договоренность о прекращении огня, режим которого вступил в силу в ночь на 1 сентября 2016 г.

На этом фоне украинское руководство представило проект стратегии реинтеграции неподконтрольных территорий, главной целью которой объявлено восстановление экономических связей с Донбассом.

Де-факто Киев признал неэффективность блокады самопровозглашенных республик, которую в условиях закупок угля у ДНР и ЛНР и так нельзя было признать полноценной.

Обоснование Киева в том, что легализация хозяйственных связей с Донбассом станет якобы главным препятствием на пути экономического проникновения в регион России. Однако пока рано говорить о том, что стратегия может быть действенной. Развитие горизонтальных  связей, да еще и с рамочной поддержкой Киева, безусловно, важно, но реализация стратегии зависит во многом от политического урегулирования, а до этого пока далеко.

Тем более, что значительная часть украинского общества и большая часть политического класса выступает, по сути, против мирной реинтеграции Донбасса. Да и немалая часть содержания стратегии остается скрытой от широкой общественности.

Нужен ли Киеву Донбасс?

Украинская позиция относительно урегулирования конфликта на Юго-Востоке за последнее время отличается особенностями, вызванными целым рядом внутренних и внешних факторов.

Вооруженные силы Украины в зоне конфликта на Донбассе. Источник: mtdata.ru.

Ввиду невозможности решить вопрос силовым путем, как в политической элите, так и в обществе в целом, сформировались два течения. Первое, поддерживаемое, судя по данным украинской социологии, значительным числом граждан страны, выступает за разрыв отношений с Донбассом и отказ от предоставления региону особого статуса Второе течение, представленное в политической элите в основном Оппозиционным блоком и частью Блока Петра Порошенко, выступает за реинтеграцию Донбасса и диалог, подчеркивая ошибки (Оппозиционный блок) властей в вопросах мирного урегулирования.

Если открыто заявить на Украине, что «Донбасс нам не нужен» отваживается далеко не каждая публичная фигура, то зачастую выдвигаются на повестку дня такие условия и модели решения проблемы, которые заведомо нереалистичны и неприемлемы.

Создается стойкое ощущение, что властям Украины в принципе был бы выгоден замороженный конфликт. Вопрос для Киева заключается в том, останутся ли при этом в действии санкции против России, и будет ли продолжена помощь в виде кредитов и военных поставок с Запада.

Лейтмотивом украинской позиции остается выстраивание ситуации, когда Россия должна восприниматься как агрессор, а весь конфликт как сугубо внешнее вторжение. При этом выполнение Минских соглашений увязывается Киевом с демилитаризацией региона, разоружением ополченцев и передачей контроля над границей, и только затем допускает решение политического вопроса через выборы по украинскому законодательству.

На Украине фактор Донбасса продолжает оказывать серьезное влияние на внутриполитическую ситуацию. С одной стороны, он обеспечивает внутреннюю консолидацию «против угрозы». С другой – Оппозиционный блок, критикующий власти за политику в отношении самопровозглашенных республик заметно увеличил свои рейтинги, особенно на Востоке страны.

Сама по себе реинтеграция территории с населением примерно 4 млн. человек, а именно столько примерно сейчас осталось на территории самопровозглашенных ДНР и ЛНР, заметно изменит электоральную картину не в пользу провластных сил. Даже принимая во внимание, что Оппозиционный блок не будет иметь лидирующих позиций на территориях современных ДНР и ЛНР, все равно он будет обладать довольно заметной поддержкой, а большинство будут получать политические силы, еще менее системные и приемлемые для Киева.

Парад Победы в Донецке. Источник: apostrophe.ua.

Следует отметить и экономический фактор. Сегодня разрыв экономических связей Украины с Россией очень существенен. Евроинтеграция (без вступления в ЕС) и сопровождающая ее деиндустриализация – один из возможных путей для Украины. Это приведет к серьезным социальным изменениям, к построению преимущественно аграрной экономики и превращению страны, главным образом, в агроэкспортера. Это не исключает определенного экономического роста, который часть экономистов ожидает уже в 2016 г.

Вместе с тем, очевидно, что деиндустриализация Украины повлечет деградацию научно-технологического потенциала страны, сползание вниз по цепочкам добавленной стоимости в международной торговле.

Однако в условиях такой перестройки экономки (сознательной или стихийной) возникает вопрос, выгодна ли украинским властям реинтеграция пострадавших территорий, где промышленность требует реорганизации, что потребует больших средств?

Украина проигрывает общественное мнение Запада

Если говорить о динамике ситуации, то она меняется не в пользу Украины. Это связано с желанием целого ряда стран ЕС восстановить отношения с Россией, участием Москвы в урегулировании ряда международных проблем, прежде всего, сирийской, а также с разочарованием Украиной в части западных элит.

Прогресс в плане реформирования системы государственного управления, борьбы с коррупцией пока не очень значителен. Кроме того, украинская дипломатия пока не достигла серьезных успехов в выстраивании двусторонних отношений со странами ЕС, которым Брюссель заменителем в полной мере быть не может.

Референдум в Нидерландах, несмотря на то, что его результаты, конечно, не сорвут евроинтеграцию Украины, демонстрирует, что Киеву не удалось привлечь граждан ЕС своим европейским брендом.

США продолжают поддержку Киева

Последний визит помощника госсекратаря В.Нуланд в Киев показал, что США солидаризировались со своими европейскими партнерами в вопросе необходимости принятия законодательства о выборах и реинтеграции Донбасса.

Однако информация, слитая через фракцию «Самопомщь» о том, что Нуланд якобы заявила о необходимости провести выборы уже к концу лета 2016 г., была опровергнута.

Таким образом, США дали понять Киеву, что выполнить Минск желательно,  но воспринимать слова В.Нуланд как резкое изменение позиции США не стоит.

Помощник государственного секретаря США В. Нуланд и Президент Украины П. Порошенко. Источник: regnum.ru.

Тот же «план Мореля» согласовывался не только европейцами, в курсе дел были и американцы. По крайней мере, США вновь заявляют о необходимости сохранения антироссийских санкций, а давление на Киев, если и будет оказываться, то не влияющее на общие геополитические параметры.

Кроме того, даже если Украина примет закон о выборах, он может не устроить ДНР и ЛНР, но формально обещание украинской стороны будет выполнено. Приняв закон, Киев вполне может не заниматься выборами, пока не будут выполнены его условия по безопасности. Де-факто, со стороны США есть сигнал, что реализовывать «формулу Штайнмайера» необязательно. Пока же голосов для принятия законопроекта нет.

В Киеве задумываются о многовекторности

Сегодня как среди лиц, отвечающих за внешнюю политику Украины, так и в украинском экспертном сообществе, постепенно появляется осознание использования не только западного, но и иных направлений политики.

Киев задумывается об укреплении связей с другими странами постсоветского пространства. Однако сотрудничество по принципу «дружить против России» едва ли приведет к позитивным результатам.

Особенно учитывая очень вариативную политику многих государств постсоветского пространства, их вовлеченность в интеграционные проекты. С другой стороны, явно недостаточно новых совместных экономических и культурных проектов межрегионального взаимодействия. Этот дефицит приводит к тому, что в двусторонних отношениях порой доминируют проблемные вопросы.

В целом Украине удается сохранять курс на евроинтеграцию, хотя он буксует: отдельные его элементы, как, например, предоставление безвизового режима, до сих пор не выполнены.

Разочарование в украинской политической элите и внутренняя нестабильность оказывают серьезное негативное влияние на имидж Украины на Западе.

Украине не далось увязать минский процесс и крымский вопрос, который рассматривается отдельно, и не входит в первые пункты повестки дня. Киев не продемонстрировал системную политику и по отношению к жителям самопровозглашенных республик.

Россия выдерживает давление Запада

В первые годы украинского кризиса Запад, очевидно, рассчитывал на более серьезную коррекцию российской позиции из-за влияния западных санкций, общей негативной экономической конъюнктуры. Однако степень консолидации широких слоев общества вокруг курса российского руководства, в первую очередь, внешнеполитического, остается высокой. Положение в элитах далеко от того эффекта, на который рассчитывали западные инициаторы «санкционной войны».

Основная цель России в данных условиях – добиться отказа Запада от санкционной политики и реинтеграции территорий ДНР и ЛНР в состав Украины на условиях как можно большей автономии. Это даст влияние через отдельные районы Донецкой и Луганской областей на внутреннюю политику Украины. Также ключевой целью остается недопущение расширения Североатлантического альянса.

За последнее время России удалось добиться определенных успехов. Попытки изоляции со стороны Вашингтона и Брюсселя и санкции показали сравнительно низкую эффективность, о чем неизменно заявляют в российском руководстве, в том числе, и по поводу последних американских санкций, введенных 1 сентября 2016 года.

ЕС и США сотрудничают с Москвой по отдельным важным направлениям, хотя о стратегическом партнерстве речи в обозримой перспективе не идет. Кроме того, Москва демонстрирует, что готова идти на уступки ограниченного характера, но настаивает на выполнении политической части Минска-2. Россия готова к введению миссии ОБСЕ в зону разграничения. Однако эти уступки сами по себе носят сугубо тактический характер.

Наблюдатели ОБСЕ на Донбассе фиксируют результаты обстрелов. Источник: news-front.info.

Замороженный конфликт долгосрочного плана России невыгоден. Однако уже сегодня значительная часть обеспечения ЛНР и ДНР лежит на Москве, и это не является критическим фактором. Конечно, сохранение региона под своим патронатом долгое время потребует более серьезных вложений, чем, например, патронат над Приднестровьем. Но этот вариант в случае неудачи реинтеграции в состав Украины, по сути, безальтернативен.

Что касается положения в самопровозглашенных республиках, то, принимая во внимание объективную сложность ситуации, России удалось обеспечить определенную степень управляемости, хотя она очень далека от того, чтобы говорить о ДНР и ЛНР как о состоявшихся де-факто государствах. Такая трансформация может произойти только в случае провала Минского процесса и потребует от России более серьезных финансовых и политических усилий. Однако, чем дальше будет уходить от решения мирный процесс, чем больше ДНР и ЛНР будут жить в самостоятельном положении, тем больше возможностей будет появляться для формирования там полноценной структуры управления.

Пока же Россия указывает на неспособность украинской стороны выполнить свои обязательства по выборам и Конституции, содействует активизации в Европе сил, противостоящих политике санкций в отношении Москвы, а также демонстрирует приверженность Минску-2.

До сих пор в России часто недооценивается внутриукраинский фактор. Москва может усилить свое влияние на украинскую политическую систему, имея в виду рост популярности Оппозиционного блока, налаживание диалога с украинскими политическими силами и лидерами, которые выступают за прагматизацию отношений с Россией.

Евросоюз не может найти развязки

В ЕС, особенно в странах-участницах нормандского формата и ряде государств Южной Европы, просматривается стремление выйти на урегулирование украинского кризиса, пусть рамочное и ограниченное, и получить возможность для ослабления санкций против России. Они пытаются удержать Москву в переговорном поле, понимая, что излишнее давление может привести к резкой реакции Кремля.

И «план Мореля», и «формула Штайнмайера» – это попытки выйти из сложившегося тупика, даже ценой уступок со стороны Украины. Однако пока, несмотря на активные переговоры, европейцам не удается предложить дорожную карту, устраивающую все стороны.

Вероятно, на данном этапе в нормандском формате будут продолжены консультации с целью договориться об организации выборов. Однако,

среди политических лидеров Запада растет понимание, что урегулирование кризиса может затянуться на годы.

Встреча Канцлера Германии А. Меркель и Президента России В. Путина. Ханчжоу, 4 сентября 2016 г. Источник: kremlin.ru.

В Европе все сильнее голоса в пользу пересмотра санкций против России, особенно это касается таких стран как Австрия, Италия, Франция, Венгрия. Все больше заметен и фактор усталости от Украины. На украинские власти оказывается давление с целью принудить их к выполнению политической части Минска-2. Это вызвано также сосредоточением политического истеблишмента ЕС на внутренних проблемах, необходимостью акцентировать внимание на таких вопросах как массовый наплыв в Европу беженцев, рост популярности евроскептиков, будущее Британии в ЕС и т.д.

Бизнес-круги ЕС, в частности, в Германии и особенно в Италии, стремятся оказать давление на свои правительства с целью вернуться к принципу ведения дел с Россией business as usual. Однако украинский кризис продолжает оказывать негативное влияние на отношения ЕС и России. Ни о каком системном сотрудничестве в ближайшее время речи не идет, свидетельством чего стали принятые принципы политики ЕС в отношении России.

Вашингтон продолжает использовать Украину для сдерживания России

Что касается США, то Вашингтон не скрывает своего влияния на принятие Евросоюзом решений о введении и продлении санкций против России. Несомненно, это играет на руку Вашингтону, поскольку появилась замечательная возможность вбить клин в перспективы политико-экономического сближения Кремля со странами ЕС и убедить некоторые западноевропейские государства в необходимости пересмотра своих взглядов на архитектуру международной безопасности.

Но США, тем не менее, не могут игнорировать позицию ЕС. Тем более в условиях проведения переговоров по Трансатлантическому партнерству. Да и в самом Вашингтоне явно недовольны украинскими властями, которые не могут обеспечить стабильную внутриполитическую ситуацию.

США не воспринимают сегодня украинский вопрос как первоочередной, но имея в виду важность «стратегического сдерживания России», продолжают конструировать безопасность Европы на антироссийской основе. В этом плане ЕС может только корректировать их линию, оказывать на нее определенное влияние, но не менять.

Начало активной переброски дополнительного воинского контингента в Европу показывает, что Америка продолжает пристально относиться к этому региону.

На саммите НАТО в Варшаве в 2016 г. в очередной раз была продемонстрирована поддержка Украине и странам Восточной Европы, приняты новые предложения по усилению координации в области региональной безопасности.

Многое будет зависеть от новой (поствыборной) американской администрации, причем в случае победы демократов можно ожидать однозначного ужесточения антироссийского курса, а украинский вопрос по-прежнему будет оставаться одним из инструментов сдерживания России.

Сценарии развития ситуации

Сегодня построение строго очерченных сценариев развития ситуации вряд ли представляется возможным. Можно говорить лишь о вероятных тенденциях. Сценарий полномасштабной военной эскалации представляется маловероятным. Не исключено, что соглашение о прекращении огня от 1 сентября будет сорвано, и стороны вновь обвинят друг друга в нарушении соглашения, но крупной войны, скорее всего, удастся избежать. По сути, она не выгодна ни одной стороне.

Украина прекрасно осознает, что военная победа в случае поддержки ДНР и ЛНР со стороны России невозможна, тем более, что европейские партнеры совершенно не заинтересованы в эскалации обстановки.

ДНР и ЛНР также, несмотря на все заявления о готовности наступать, не будут инициировать активных действий, так как главная внешнеполитическая задача России на западном направлении сегодня – изменение политики ЕС и США.

Речь со стороны России может идти о способах донесения до Запада посыла, что в случае излишнего препятствования украинской стороны мирному урегулированию, Москва может пойти и на жесткие меры, особенно в случае повторения инцидентов, подобных тому, который произошел в августе 2016 г. в Крыму.

Вариант проведения выборов на Донбассе и согласования дорожной карты реализации Минских договоренностей более вероятен, но это вариант довольно отдаленного будущего.

По крайней мере, его реализация возможна только после выборов в США, которые сегодня являются определенным водоразделом. Надежды украинской стороны связаны с победой кандидата от демократической партии. Тем не менее, даже в случае прихода к власти Трампа, которого только условно можно считать кандидатом от республиканцев, отношения США и России вряд ли автоматически нормализуются.

Пока же прекращение огня в случае его соблюдения с 1 сентября 2016 г. имеет шансы стать важным шагом в деле урегулирования, и способно «заморозить» конфликт. В случае затягивания переговорного процесса это может привести к «приднестровизации» конфликта: сохранению экономических отношений ДНР и ЛНР с Украиной и де-факто самостоятельностью от Киева. Это не исключает активизации контактов между Украиной и Россией. Пока такой вариант в среднесрочной перспективе нельзя исключать, однако он будет зависеть от многих вводных, начиная от внутриполитической обстановки на Украине и заканчивая российско-американским взаимодействием по другим вопросам международной повестки.

Александр Гущин, к.ист.н.,
заместитель заведующего кафедрой стран постсоветского зарубежья РГГУ