В Европейском союзе санкции и штрафы являются важнейшими инструментами контроля реализации решений интеграционного объединения. За долгие годы существования этот механизм совершенствовался, и сегодня за несоблюдение экономических, экологических или политических норм ЕС нарушителя ждет известное наказание. Евразийский экономический союз же функционирует лишь четвертый год, и, возможно, в сфере применения штрафов и наложения санкций ему есть что перенять у более опытных западных соседей. В частности, первый заместитель министра экономики Беларуси Дмитрий Крутой внес предложение, чтобы за нарушение обязательств в рамках договора о ЕАЭС государства несли реальную, возможно, даже материальную ответственность.

Интеграционное движение – это сложный, многоуровневый и порой противоречивый процесс, поскольку в нем участвуют разнообразные с точки зрения экономики, территории и потенциала участники. Это, в общем-то, и служит главным вызовом в формировании единой организационной структуры и общих правил игры. Преодоление этого вызова заключается в создании условий, благоприятствующих решению проблем общими усилиями, и в максимальном развитии взаимосвязи для поощрения динамики роста. А основным инструментом достижения этого служат переговоры и компромисс.

Однако в этой схеме важными остаются вопросы контроля над принятыми решениями и санкций за их неисполнение. Поскольку последние двадцать лет интеграционные процессы уже сформировали новые условия международной деятельности, опыт Европейского союза заслуживает в этой части особого внимания, особенно в контексте использования института санкций и штрафов.

Штрафы в ЕС: кто накладывает и почему

В ЕС санкции зависят от правовой базы – учредительных договоров, которые обосновывают их введение, и деятельности институтов, а также их способности работать скоординировано. Принятие решений основано на взаимодействии стран-членов и институтов (Комиссии, Европарламента, Совета ЕС).

Так, проект Комиссии, направляемый и рассматриваемый в Совете ЕС, проходит также согласование с Европейским парламентом. По разным вопросам применяются разные процедуры принятия решений, например, процедура квалифицированного большинства и совместного принятия решений институтами. Кроме того, решение принимается после консультации с различными группами. Все принятые законы, директивы, решения должны быть исполнены на национальном уровне в обязательном порядке.

Согласно Договору о ЕС, государства-члены должны выполнять все свои обязательства, будучи участниками Союза. Ответственными за нарушение принятых решений считаются государства.

Ответственность государств-членов установлена седьмой статьей Договора о ЕС. При этом Суд ЕС за неисполнение норм и решений возлагал ответственность не только на государство, но также на регион или даже организацию.

Суд ЕС выносит окончательное решение о нарушении государствами директив и решений ЕС. Однако сам институт ответственности четко не прописан. Тем не менее, Суд ЕС вправе руководствоваться и общими постулатами, выработанными в международной практике. В этой истории возникает несколько интересных моментов. С одной стороны, государства должны признавать юрисдикцию Суда ЕС. С другой стороны, он все-таки не выступает высшим судом по отношению к национальным судам.

При этом сам факт нарушения государством ответственности чаще всего отмечает Комиссия ЕС (Совет ЕС также может, как и Европарламент, инициировать и рекомендовать введение санкций), она проводит расследование и выдает заключение и предписание об устранении обнаруженных нарушений. Государство должно предоставить свои объяснения по данному заключению и ответить на предписание Комиссии. Если предписание длительное время не исполняется, то Комиссия обращается в Суд ЕС.

Тем не менее, как правило, до суда дело не доходит, и стороны решают вопросы в ходе переговоров, которые при этом не разглашаются. А без одобрения Совета и решения Суда Комиссия ЕС не может накладывать какие-либо санкции на государство-виновника. В качестве наказания предусмотрены штрафы. Избежать штрафа можно, если против предложения Еврокомиссии об их наложении выскажется квалифицированное большинство.

Поскольку Совет ЕС контролирует вопросы бюджетного дефицита и исполнения бюджетной дисциплины, то часто именно по этим вопросам он выдает предписания государству-нарушителю.

При невыполнении государством предписания Совета ЕС, последний может сразу же решить вопрос о некоторых рестрикциях в отношении нарушителя. Например, Совет имеет право обратиться к Европейскому инвестиционному банку для пересмотра политики займов.

Более того, члены Совета даже могут приостановить некоторые права государства-виновника в своем институте на определенный срок. Совет также устанавливает факт систематического нарушения общеевропейских принципов и проводит по данному вопросу голосование без представителей государства-виновника.

Примеры использования института штрафов в ЕС

Как правило, штрафы накладываются за неисполнение экономических и экологических решений. Но периодически, а в последнее время чаще, обоснованы вопросами политики.

Если говорить об экономических санкциях, то они связаны в первую очередь с неисполнением бюджетной дисциплины.

Например, в сентябре 2016 г. на Испанию наложили штраф в €5 млрд (до 0,2% от ВВП) за нарушение бюджетной дисциплины и неспособность представить план по сокращению бюджетного дефицита. Помимо этого, страну лишили субсидии в размере €1,3 млрд. При этом санкции против Испании планировались еще в 2014 и в 2015 гг. Тем не менее штрафа возможно избежать при условии выполнения предписаний Евросоюза. Аналогичный штраф был наложен и на Португалию, также по той причине, что Португалия не сократила дефицит бюджета.

Вместе с тем наказание стран-членов за дефицит бюджета все же не применяется широко, так как это действительно крайняя мера. А угроза наложения штрафов – это скорее своеобразная дубина для того, чтобы заставить страны выполнять директивы и решения ЕС.

Евросоюз вводит штрафы не только за нарушение финансовых директив и бюджетных норм, но и за неверную информацию в Евростат.

Так, в конце мая 2018 г. ЕС оштрафовал Австрию на €26,82 млн за мошенничество с долговой информацией земли Зальцбург (при сборе и анализе данных не были соблюдены все регламенты). Кстати, это был второй случай в истории Евросоюза, а первый штраф за неверную информацию был наложен на Испанию в 2015 г.

При этом штрафы ЕС могут коснуться и неожиданных аспектов. Например, в 2005 г. Еврокомиссия объявила о необходимости наказать Эстонию штрафом в размере от 3 до 4 млн крон за чрезмерные складские запасы алкоголя (а точнее – за 1350 тонн излишков алкоголя). Также можно вспомнить так называемую сахарную тяжбу Эстонии с ЕС. Евросоюз наказала Эстонию штрафом в размере €34,3 млн евро за излишки запасов сахара, что уже много лет пытается оспорить Эстония, которой все же пришлось выплатить данный штраф. Запрос Эстонии о возврате уплаченного штрафа был рассмотрен в 2012, 2015 и в 2017 гг., и решение Еврокомиссии оставлено Судом ЕС без изменений. Но Эстония пока не смирилась с потерей этих сумм и намерена продолжать за них борьбу.

В этом смысле от Эстонии не отстает и Литва, которая судится с ЕС из-за штрафа 2017 г. в €28 млн за разобранный участок железной дороги из Мажейкяя в Реньге. Здесь проблема заключается в том, что отсутствие одного железнодорожного участка привело к перемещению грузов в другие регионы и нарушило принципы конкуренции.

Не менее популярны у ЕС и санкции экологического характера.

Так, недавно Суд ЕС обязал Польшу платить €100 тыс. в день, пока не будет прекращена вырубка Беловежской пущи. А в 2014 г. Суд ЕС принял решение оштрафовать Грецию на €10 млн единовременно и еще на €3,64 млн за каждое полугодие, начиная с октября 2007 г., за неисполнение обязательств очистки сточных вод.

С аналогичными претензиями в мае 2018 г. столкнулась Латвия, которая не смогла в должной степени выполнить требования Евросоюза в сфере утилизации отходов. Ей грозит штраф в размере €392 тыс.

Безусловно, в настоящее время именно политические аспекты приобрели особое внимание европейских наднациональных институтов. Сейчас, когда обострилась борьба за бюджет, вопрос о санкциях стоит еще более остро.

Сокращение бюджета ЕС (в связи с выходом из Союза Великобритании) на период с 2021 по 2027 гг. означает сокращение траншей странам Восточной Европы. И именно эти государства часто обвиняют в нарушении демократических принципов Евросоюза. Поэтому финансовая помощь сейчас увязывается с выполнением государством не только принципов бюджетной дисциплины, но и со всеми политическими нормами. А штрафы будут налагаться на страны, где обозначены проблемы с судами, правами человека, с невыполнением решений ЕС.

Например, в августе 2016 г. Евросоюз пригрозил Литве наложить на нее штраф в размере €250 тыс. за каждого непринятого мигранта. Также в ноябре 2017 г. Европарламент по предложению Еврокомиссии рекомендовал лишить Варшаву права голоса в Совете ЕС по причине судебной реформы. Прежде такие методы борьбы не предлагались. Хотя стоит отметить, что еще в 2008 г. подобный вопрос поднимался в отношении Чехии по причине отсутствия антидискриминационного закона, гарантирующего отсутствие дискриминации по половому, религиозному признаку, сексуальной ориентации и т.д. В результате давления Чехия осуществила предписанные меры.

Таким образом, штрафы действительно являются важным и действенным инструментом контроля над реализацией решений ЕС в странах-членах. Однако воспринимаются они все же как крайняя мера, и скорее их используют в качестве угрозы, стремясь решить вопрос до Суда ЕС и до обозначения конкретных сумм штрафа. Тем не менее можно считать, что ЕС в дальнейшем будет применять данный инструмент все чаще, и не только по вопросам экологии, экономики и финансов, но и в качестве инструмента решения политических проблем и давления на «непослушные страны».

Опыт ЕС для ЕАЭС

Система штрафов предусмотрена во многих международных организациях. Она связана, с одной стороны, с процедурами принятия решений, с другой, – с контролем над их исполнением на практике.

Если сравнить ЕС с ЕАЭС, то Комиссия ЕАЭС (ЕЭК) имеет право налагать штрафы за неверную информацию, за нарушение правил конкуренции на трансграничных рынках, антимонопольного законодательства.

По данным нарушениям Комиссия накладывает многомиллионные штрафы на конкретные корпорации. Кроме того, Комиссия работает по данным вопросам совместно с государствами-членами, не называя их «нарушителями». А Суд ЕАЭС выносит уже итоговое решение по реализации решений Комиссии.

Впервые в сентябре 2017 г. ЕЭК наложила штрафы на два конкретных предприятия и их должностные лица за нарушение антимонопольного законодательства ЕАЭС. Общий размер штрафов превысил 217 млн рублей. При этом штрафы должны быть перечислены в бюджет государства-члена ЕАЭС, на территории которого зарегистрированы предприятия. Этот случай показывает, что практика штрафов также применяется и в ЕАЭС.

Однако в ЕАЭС невозможно применение санкций по политическим сюжетам. Ведь евразийская интеграция носит подчеркнуто экономический характер.

Политическая интеграция является весьма дискуссионным вопросом, в то время как экономическая интеграция не вызывает сомнений. Очевидно, что институт штрафов будет шириться по мере развития наднациональных институтов в ЕАЭС. Поскольку антимонопольная сфера стала первым направлением с наднациональным управлением, то здесь были проработаны механизмы введения санкций. Но, с точки зрения ЕЭК, гораздо важнее предотвращать нарушения, нежели накладывать санкции. Соответственно, и в рамках ЕАЭС штрафы воспринимаются как крайняя мера.

Например, сейчас прорабатывается механизм добровольного прекращения нарушений без наложения штрафа, основанный на проведении консультаций для соглашения всех лиц, заинтересованных в устранении ограничения конкуренции. Поэтому, конечно, по сравнению с ЕАЭС, в ЕС институт штрафов шире и применяется чаще, что есть лишь отражение длительной истории взаимодействия стран-членов и довольно значительного числа наднациональных институтов.

Наталья Еремина, доктор политических наук, доцент кафедры европейских исследований СПбГУ