После долгих переговоров лидеры Евросоюза согласовали проект семилетнего бюджета. Основными камнями преткновения на этот раз стали два вопроса: меры противодействия коронакризису (объемы и критерии предоставления финансовой поддержки) и расходы на «зеленую сделку». Итоговый бюджет предусматривает распределение €390 млрд в виде грантов, 30% из которых придутся именно на ее реализацию. Однако насколько реалистична на сегодняшний день «зеленая» политика ЕС? Перспективы выполнения сделки и споры членов Евросоюза вокруг нее проанализировала доктор политических наук, профессор СПбГУ Наталья Еремина.

Системный подход к экологическим вызовам

К настоящему времени ЕС накопил большой опыт в разработке природоохранных программ, так как первая экологическая программа действий функционировала в Союзе (на тот период времени ЕЭС) в 1970‑е гг. А после подписания Маастрихского договора в 1992 г. экологическая политика стала одной из основных коммунитарных политик. В период с 1990 по 2018 гг. он сократил выбросы парниковых газов на 23%, а экономика выросла на 61%. Необходимо принять дополнительные меры, и каждый сектор должен будет внести свой вклад, поскольку нынешняя политика, как ожидается, сократит выбросы парниковых газов только на 60% к 2050 г., и, таким образом, предстоит еще многое сделать для достижения нейтралитета в отношении климата.

ЕС позиционирует себя как лидера природоохранного законодательства и природоохранной политики в мире. Более того, именно он включил природоохранные задачи в другие коммунитарные политики (энергетика, сельское хозяйство, региональная политика), что превратило его подход в системный. Также Евросоюз гордится тем, что удалось сформировать именно коллективный ответ всех стран-членов на экологические вызовы и задачи. Помимо этого, Брюссель активно занимается так называемой экологизацией международной повестки. Так, он активно поддерживает и продвигает Климатическое соглашение.

Основными экологическими проблемами ЕС называет вызовы глобального и задачи макрорегионального и национального уровней. Официально выбор этих проблем обосновывается возможностями реализации профильных программ ЕС и тем, что именно данные экологические вызовы могут оказывать влияние на экономический прогресс и качество уровня жизни.

Среди главных экологических проблем, влияющих на профильные программы, упоминаются: неблагоприятные ситуации в сельском хозяйстве и в энергетическом секторе, рост природных катаклизмов (засухи, наводнения, лесные пожары), сокращение биоресурсов и биоразнообразия, а также изменение климата в целом. Поэтому Брюссель на постоянной основе разрабатывает и предлагает к реализации новые механизмы борьбы с экологическими проблемами на принципах устойчивого развития, через введение определенных финансовых инструментов, жестких регламентов, сотрудничество и давление на производства. Помимо этого, был даже создан Европейский фонд солидарности для ликвидации чрезвычайных последствий.

В настоящее время действует Седьмая программа действий по защите окружающей среды, которая должна была к этому году достичь четыре цели: защитить и приумножить природный капитал Союза; создать ресурсосберегающую и низкоуглеродную экономику; внедрить экологические задачи во все виды коммунитарной политики; распространить информацию об экологических проблемах и их решении.

Очевидно, что чиновники Брюсселя делают ставку именно на низкоуглеродную экономику как решающую множество других взаимосвязанных природоохранных задач – прежде всего, в реализации Климатического соглашения, принципов устойчивого развития и так далее.

Более того, уже довольно давно обсуждается идея достичь нулевых углеродных показателей. Однако возникает вопрос: что такое низкоуглеродная экономика и насколько здесь возможно достичь нулевых показателей? Ведь, что бы там ни говорили чиновники, даже в Новом законе, принятом в марте 2020 г. прописано следующее: «Текущая политика будет продолжать оказывать воздействие после 2030 г., при этом прогнозируемое сокращение выбросов к 2050 г. составит около 60%. Однако этого недостаточно для того, чтобы ЕС мог внести свой вклад в достижение целей Парижского соглашения, касающихся температуры».

Сейчас понятно, что к 2020 г. не все поставленные цели были выполнены. Например, в докладе Европейского агентства по окружающей среде (ЕАОС) эксперты заявили о невозможности жестко сократить углеродные показатели в энергетике, так как для этого необходимо серьезно увеличить финансирование, как и инструментарий «зеленой политики», включая и образовательные программы, и технические инновации. Кроме того, экологические риски размещаются неравномерно по территории Союза.

Но при этом в экологической стратегии ЕС не проработан вопрос взаимодействия между показателями потребления и производства. Эксперты Института экологической политики Европы также сообщили, что не все страны способны выполнить требования Седьмой программы. Успешнее реализуют эти программы северные страны, которые давно реализуют масштабные экологические программы (Дания, Швеция, Финляндия), но, в то же время, Болгария, Румыния и Кипр, например, занимают последнее место среди всех. Остальные страны ЕС также оказались не способны полностью соответствовать всем установленным нормативам и стандартам.

Экологическая политика как яблоко раздора

Поскольку экологическая политика действительно носит системный характер в коммунитарной среде (связывает разные политики между собой, иной раз даже становится одним из целевых показателей для других политик – например, программа региональной политики не будет принята, если не будет способствовать улучшению экологических показателей), то при обсуждении ее неизбежно поднимаются проблемы финансирования из общего бюджета и взаимоотношений между государствами. Поэтому дискуссии о природоохранной политике ЕС превращаются в ожесточенные споры, кстати, очевидно проходящие по линии «государства первой скорости» и «государства второй скорости».

Например, в северных странах Евросоюза требуют использования немедленных и более жестких и радикальных методов. А вот в странах-новичках, которые вступили в него в 2004 г., напротив, говорят о медленной декарбонизации экономики при полной опоре на ресурсы ЕС. Поэтому в некотором смысле заявления политиков на экологические темы превращаются в странные «экологические игры». Так, сама глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен жесткими заявлениями о нулевых выбросах фактически сформировала явление «экологического популизма», когда политики делают нереальные обещания в сфере защиты окружающей среды. Показательно, что в Брюсселе вообще заявили о чрезвычайной ситуации в области климата и окружающей среды, что, безусловно, дополнительно повысило уровень тревожности граждан ЕС.

Первый закон о климате ЕС (так называемая «Зеленая сделка») был представлен в марте 2020 г. Он свидетельствует о совершенно амбициозных планах Брюсселя, который хочет провозгласить Европу первым декарбонизированным макрорегионом в мире. Европейский совет определил создание климатически нейтральной, зеленой, справедливой и социальной Европы в качестве одного из четырех основных приоритетов в своей стратегической повестке дня на 2019-2024 гг.

Среди задач, указанных в Законе, провозглашены следующие: отсутствие выбросов парниковых газов к 2050 г.; независимость экономического роста от ресурсов; вовлечение в программу всех регионов и всех людей. Она рассматривается как дорожная карта к формированию устойчивой экономики.

Инструментами достижения поставленных целей названы такие, как инвестирование в экологически чистые технологии, поддержка инноваций, внедрение более экологически чистых видов транспорта; декарбонизация энергетического сектора; обеспечение энергоэффективности зданий; работа с международными партнерами для улучшения глобальных экологических стандартов.

ЕС также заявил, что предоставит финансовую поддержку и техническую помощь населению, предприятиям и регионам, которые больше всего пострадают от перехода к «зеленой экономике» благодаря «Механизму справедливого перехода», который должен будет перераспределить не менее €100 млрд за период 2021-2027 гг.

Этот механизм учитывает социальные и экономические последствия переходного периода, а поддержка будет предоставляться всем государствам-членам с наиболее интенсивным выбросом углерода. Государства-члены смогут получить доступ к финансам, подготовив собственные территориальные планы и доказав необходимость финансовой поддержки со стороны ЕС. Финансирование будет направлено на расширение возможностей трудоустройства в новых секторах и странах с переходной экономикой, программы переквалификации, облегчение доступа населению и предприятиям к чистой, доступной и безопасной энергии; диверсификацию экономики на основе устойчивых к изменению климата инвестиций и рабочих мест, создание привлекательных условий для государственных и частных инвесторов, обеспечение более легкого доступа к кредитам и финансовой поддержке, инвестирование в создание новых фирм, стартапов; инвестирование в исследовательскую и инновационную деятельность.

«Зеленую сделку» в этом виде уже подвергли активной критике в странах-новичках. Так, Польша, которая получает почти 80% электроэнергии от угольных электростанций, не готова к реализации этого проекта и вообще заявляет о необходимости в текущих социально-экономических условиях перенести ее на 2070 г., а Чехия и Венгрия потребовали признать атомную энергетику как безвредную для окружающей среды. Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан считает, что от предложенной сделки выиграют только богатые страны ЕС. Более того, государства опасаются, что не смогут получить финансовую поддержку через объявленный Механизм, тем более в условиях принятия нового семилетнего бюджета ЕС (2021-2027 гг).

Литовское правительство также заявило об опасениях, что амбициозные планы, заявленные в документе, приведут к огромным потрясениям для всех отраслей экономики, а финансировать «зеленый курс» в итоге все равно будут предприятия, правительства и рядовые граждане ЕС, поэтому его легче перенесет население богатых государств. Показательно, что литовский вице-министр окружающей среды Марюс Нармонтас заявил о намерении Вильнюса поддержать страны Вишеградской группы – Чехию, Польшу, Словакию и Венгрию в указанных критериях и финансовых планах. Также негативно к «Зеленой сделке» отнеслись в Эстонии, так как она уничтожит ее сланцевое производство.

Выводы

Зелёная повестка во многом связана с политической стратегией ЕС, так как развитие альтернативных и возобновляемых источников энергии для него означает не просто диверсификацию энергообеспечения, но и позволяет показать независимость ЕС от основных поставщиков органических энергоносителей. Однако легко сказать, но трудно сделать. Вопреки ожиданиям, сделка стала не объединяющим для всех стран фактором, а, скорее, разъединяющим.

Понимание того, что программы зеленой политики потребуют сотни миллиардов, превращает радужные мечты о чистом декарбонизированном будущем в ужасы потерь для не готовых к этому экономик сегодня.

Действительно, заявленные показатели могут реализовывать только те государства, которые уже десятилетия проводят соответствующую политику на национальном уровне. Более того, при обсуждении нулевых выбросов CO2 возникают вопросы о корректности подобной постановки задачи, так как сама природа производит углекислый газ. Так что в таких условиях вряд ли можно говорить о возможности подобного достижения без конкретизации, иначе серьезная дискуссия превращается в шуточный спор, насколько пасущиеся коровы способствуют увеличению выбросов CO2 в атмосферу.

Понятно, что рассмотрение с сугубо научной точки зрения предложенной стратегии в рамках «Зеленого закона» вызывает массу вопросов, начиная от показателей выбросов, заканчивая конкретными отраслями энергетики. Более того, неясно представлены последствия «зеленого перехода» для общества и государственной экономики. Поэтому легко прогнозировать, что поставленные цели не будут реализованы большинством стран-членов ЕС.

Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ