16 ноября Венгрия и Польша заблокировали проект бюджета ЕС на 2021-2027 гг. и план восстановления после коронавируса из-за включения в него принципа верховенства права. Еврокомиссар по бюджету Йоханнес Хан отметил, что «разочарован» подобным шагом, призвав членов ЕС «взять на себя политическую ответственность», чтобы обеспечить принятие «всего финансового пакета» несмотря на идеологические разногласия. В свою очередь, германский посол Майкл Клаусс предупредил, что ЕС столкнется с «серьезным кризисом», если этого не случится в ближайшее время. Что стоит за действиями Будапешта и Варшавы, и к чему это может привести, разобрала доктор политических наук, профессор СПбГУ Наталья Еремина.

Противостояние «старой» и «новой» Европы

Интеграционный процесс после 2004 г. отмечен противостоянием так называемой «старой Европы» и «младоевропейцев». Его можно наблюдать при обсуждении самых разных вопросов, но оно значительно обостряется в ходе дискуссий о финансировании конкретных программ, направлений, принятии бюджета ЕС. При этом наиболее ярким является противостояние между некоторыми странами Вышеградской группы, прежде всего, Польши и Венгрии, и странами «старой Европы» (Франции и Германии в первую голову), а также Брюсселем.

Здесь важно, что перед совещаниями в Брюсселе страны Вышеградской группы проводят свои заседания, чтобы затем представить консолидированную позицию. Они едины по вопросам сохранения как можно большего объема национального суверенитета, избирательного подхода к своим коммунитарным обязательствам с учетом недостатка финансовых ресурсов, но при этом выступают против сокращения всех положенных им выплат. Поэтому эти страны препятствуют реализации идеи Европы нескольких скоростей, которая ставит возможность участия в интеграции в зависимость от многих показателей самой страны-члена.

В этом противостоянии нетрудно заметить конфликт разных ценностных подходов, направленных либо на усиление национального суверенитета, либо на укрепление наднационального начала. Подобных примеров к настоящему времени накопилось довольно много. Так, Польша и Венгрия, а также другие младоевропейцы частенько предъявляют претензии Брюсселю, обвиняя его в авторитаризме. В ответ они слышат те же самые слова.

Финансовый кнут

Брюссель недоволен поворотом к национализму и авторитаризму в этих странах. Так, Венгрия еще в 2011 г. приняла так называемые евроцентричные статьи в Конституцию, а затем ввела некоторые ограничения в деятельность СМИ. В Польше в 2015 г. приняли законы по ограничению возможностей конституционных судей и СМИ. Конфликт обострился в ходе миграционного кризиса, в результате чего Еврокомиссия даже подала в суд на Венгрию и Польшу за невыполнение согласованных решений. Кроме того, Еврокомиссия уже поднимала вопрос о введении санкций против Польши и Венгрии согласно 2 статье Лиссабонского договора, которая говорит о недопустимости нарушения демократических ценностей ЕС.

Согласно Договору о ЕС, государства-члены должны выполнять все свои обязательства, будучи участниками Союза. Ответственными за нарушение принятых решений считаются государства. Это установлено 7 статьей Договора о ЕС.

При этом сам факт нарушения государством ответственности чаще всего отмечает Комиссия ЕС (Совет ЕС также может, как и Европарламент, инициировать и рекомендовать введение санкций против государства-члена), она проводит расследование и выдает заключение и предписание об устранении обнаруженных нарушений. Государство должно предоставить свои объяснения по данному заключению и ответить на предписание Комиссии. Если предписание длительное время не исполняется, то Комиссия обращается в Суд ЕС. Тем не менее, как правило, до суда дело не доходит, и стороны решают вопросы в ходе переговоров, которые при этом не разглашаются. А без одобрения Совета и решения Суда Комиссия ЕС не может накладывать какие-либо санкции на государство-виновника.

В качестве наказания предусмотрены штрафы. Избежать штрафа можно, если против предложения Еврокомиссии об их наложении выскажется квалифицированное большинство. Наказания также следуют из-за нарушения финансовых директив и бюджетной дисциплины. И в этом случае конфликтов с Брюсселем не избежала даже Германия, а также многие другие страны.

Новое противостояние?

Но теперь ситуация противостояния приобретает новый размах, так как Брюссель и «старые» члены ЕС согласны усилить принцип верховенства европейских законов. Однако данное предложение встретило сопротивление Венгрии и Польши, которые отчетливо осознают, что не получат средства, если будут обвинены в нарушении норм и принципов Евросоюза и в неисполнении принятых решений. Кроме того, сейчас в условиях опасения потери финансовой поддержки коммунитарного бюджета обостряется борьба за финансы.

Для ЕС санкции, которые он вводит, – это исключительно инструмент для решения конфликта, хотя именно угроза санкций, как правило, и приводит к конфликту.

Уже Маастрихтский договор в статье 171 установил возможность вводить финансовые санкции против государств-членов, которые не выполняют решения Суда ЕС. Амстердамский договор и Договор, заключенный в Ницце, включили эти положения в статью 228 без изменений. В Лиссабонском договоре они зафиксированы в статье 260 и немного обновлены. При этом не был изменен подход к введению санкций; более того, скорее можно говорить об усилении обоснований для введения санкций и облегчения их практической реализации. И в случае, если государство не выполняет директивы ЕС, Еврокомиссия может предложить Суду наложить на государство штраф. Суд может изменить сумму, но не может предложить большую, чем та, что была заявлена Комиссией. Лиссабонский договор также предоставил Комиссии возможность говорить о финансовом наказании государства даже на досудебной стадии.

Эта возможность рассматривается как инструмент давления и превентивная мера, чтобы не доводить дело до суда. Для Брюсселя это, пожалуй, единственная возможность получить гарантии выполнения всех директив и превратить декларируемую солидарность в реальность. Однако страны, которые не готовы согласиться с влиянием Брюсселя, теперь рискуют недополучить средства на борьбу с коронавирусом.

В настоящее время очевидно, что если будет введена зависимость выплат из бюджета от соблюдения государствами принципа верховенства права ЕС, некоторые его члены, прежде всего, те, у которых и так периодически случаются серьезные разногласия с Брюсселем и которых чаще всего обвиняют в нарушении подобного принципа, столкнутся с дополнительными осложнениями в противостоянии с Брюсселем. Прежде всего, это коснется Венгрии и Польши. Но они, сделав ход конем, сами заявили, что будут блокировать принятие бюджета ЕС в случае, если подобная корреляции будет внедрена.

Польша и Венгрия резко выступили против привязки принципа верховенства коммунитарного права к функционированию бюджета ЕС, а фактически – против зависимости выплат из бюджета к признанию этого принципа.

Особенно их смущает внедрение такой позиции в выплаты из многомиллиардного фонда восстановления экономики после пандемии. Представители обоих государств указывают, что этот механизм станет инструментом давления на них и приведет к легитимации двойных стандартов, а также примату политического над экономическим. Вероятно, им есть, чего опасаться. В последнее время Польша очень обеспокоена своим ухудшающимся имиджем в ЕС.

Брюссель пока реагирует на обращения Польши и Венгрии весьма сдержанно, но не считает их аргументы ясными, заявляя о многочисленных неточностях в фактах и деталях.

Выводы

Венгрия и Польша не имеют мощных инструментов влияния на Брюссель, поэтому они избрали метод угроз, заявляя о том, что заблокируют бюджет ЕС, который должен быть принят единогласно. Однако при этом они выступают угрозой не только бюджету, но и функционированию ЕС в целом, усугубляя экономические вызовы и экономические шоки, возникшие в результате пандемии. Тем более, что данная позиция выглядит как вызов для председательствующей в Совете ЕС Германии и лично Ангелы Меркель, так как бюджет уже был согласован еще на саммите в июле, и тогда это потребовало много сил и терпения.

С точки зрения Еврокомиссии, принцип привязки выплат из бюджета к соблюдению коммунитарного права скорее связан с предотвращение афер, коррупции и конфликта интересов, нежели с фундаментальными ценностями Евросоюза. Таким образом, на первый план выходит принцип верховенства права ЕС, и уже во вторую очередь – ценностей. Более того, сохранение ценностей невозможно без соблюдения принципа верховенства права ЕС. При этом многие «старые» члены ЕС настаивают на сохранении этих положений в последующие периоды. Так что противостояние «старой» и «новой» Европы становится хронической болезнью ЕС.

Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ