В середине декабря члены российского парламента внесли на рассмотрение в Госдуму законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Документ предполагает проведение новой реформы местного самоуправления, которая должна расширить ответственность муниципалитетов перед главами регионов и гражданами. Данная инициатива идет вразрез с тенденцией на построение федерализма, которая наблюдалась в нашей стране в конце 20 века и однажды уже привела к развалу государственности. Какие процессы скрываются за реформированием системы публичной власти в России, как они повлияют на евразийскую интеграцию и почему властям важно не допустить ошибок прошлого, проанализировал руководитель Центра политэкономических исследований Института нового общества Василий Колташов.

Распад Советского Союза стал трагедией для сотен миллионов людей. Однако, быть может, если бы при его создании были избраны иные принципы, иной была бы базовая национальная политика, он мог бы сохраниться в большей мере. Многое зависело от политики в РСФСР. Учтены ли уроки в рамках евразийской интеграции, и какие изменения в России дают шанс на большую устойчивость сближения с другими евразийскими государствами?

Наша прошлая федерация

Крушение СССР дало крайне важный урок для постсоветских государств, открытых к сотрудничеству и задумывающихся о прочных формах интеграции. Понятно, что интеграция эта является межнациональной. Понятно, что она во многом основана на необходимости более эффективно конкурировать в мировой экономике, где рассуждения о «свободной торговле» сменились войнами санкций и попытками взлома национальных экономик при помощи управления оппозицией. Однако не совсем ясно, какое значение здесь имеют управленческие реформы в России, сдвигающие ее от федерации к унитарной республике. Так ли они важны, и что говорит прошлый опыт?

Во время гражданской войны в России 1918-1922 гг. новая власть сделала ставку на федерализм самого широкого вида. Национальные меньшинства России, не считая окраин, как правило, были на стороне советской власти. Она ломала старое угнетение, в котором был и национальный вид. Владимир Ленин как «великорос» считал своим долгом компенсировать угнетение Российской империей малых народов, дав им возможность национального развития. Он не раз подчеркивал это. Автономии, национальные и условно национальные республики должны были возникнуть в РСФСР. В ходе Гражданской войны они были созданы. Но большевики пошли гораздо дальше.

В 1922 г. был образован Союз ССР. Этому предшествовала серьезная борьба мнений. Иосиф Сталин и Серго Орджоникидзе выступили за вхождение национальных автономий в РСФСР. Сохранился бы национальный характер государства при одновременном учете запросов многих народов страны на самоуправление и свободу культурного развития. Не возникли бы, возможно, крупные национальные республики, где русские регионы создавали бы свое меньшинство, а русское население постепенно переделывалось бы. Такое национальное перевоспитание русских переживала советская Украина. Выкраивание большой украинской национальной республики из тела России имело самые тяжкие исторические последствия.

Ленин выступил за союз национальных республик, выкроенных большей частью из РСФСР. «Нацмены», выступавшие за РСФСР как государственную основу, были вынуждены отступить. Федерация, созданная в годы революции, была пересоздана и получила название Союза Советских Социалистических Республик. В 1991 г. она распалась по границам, проведенным в советскую эпоху, чтобы, как казалось, снять всяческие национальные противоречия, стереть обиды и сотворить прочное государство. Советская федерация оказалась непрочной.

Крах ленинского федерализма

Урок оказался горьким, и едва не стоил распада уже постсоветской России. В 1991 г. выяснилось: национальная политика большевицкого федерализма потерпела крах, она не сняла национальных противоречий, не образовала единого советского народа как реально ощущаемой общности (это было бы странно при наличии грубо разъединяющей нацию графы «национальность» в паспортах). Сталин в годы своей власти не вернул страну от федерации-блока к федерации в рамках советского российского государства. Зато в поздние годы правления он сурово расправился с приверженцами выделения РСФСР в Союзе через создание в этой республике правительства и своего ЦК партии.

СССР являл собой такую федерацию, в которой не национальные области входили в Россию, а Россия была интегрирована в федерацию. Она как бы входила в состав Союза при одновременном выделении своих областей для усиления различных национальных членов федерации. Так, например, Донбасс был включен в Украину, которой позднее был отданы Крым и Севастополь.

В сущности, такая политика помогала уменьшить отставание окраин, дать им ресурсы и постепенно выстраивать более сбалансированную экономику. Эту систему позднее со справедливой иронией охарактеризовали как «империю наоборот». Однако это была и Российская Федерация, вывернутая наизнанку.

Не удивительно, что «парад суверенитетов» начался с России. Появление в РСФСР своей системы власти и президента Бориса Ельцина воплотило в жизнь страх Сталина: дурно скроенная федерация распалась к радости номенклатуры всех формальных национальностей и приверженцев передела собственности. Президент СССР Михаил Горбачев выглядел в этой ситуации особенно жалко. Обнаружилось и то, что якобы цементировавшая союз на идейно-политической почве КПСС являлась «огромным нулем». Она растворилась в событиях, даже не попытавшись направить их в иное русло. Запрет на фракции и всякое инакомыслие, диктат сверху спущенных начальников (номенклатуры) – все это, как выяснилось, ничего не добавляло к прочности СССР.

Попробовать иначе

Советский народ в долговременном и глубинном плане оказался иллюзией. Как только развитие экономики СССР сменилось кризисом, единство государства и нации стало рассыпаться. Начали усиливаться межнациональные противоречия, которым изо всех сил помогала выращенная в советскую эпоху национальная интеллигенция. Ее представители доказывали: армянам и азербайджанцам никак нельзя жить в мире, население Украины – не русские, а русские – это москали-оккупанты. Такое же отношение к русским внедрялось в Грузии, Прибалтике и в странах Средней Азии. Людям внушали: СССР лишал нации возможности развития, РСФСР угнетала и грабила малые народы – жила за их счет. Руководство СССР упустило подходящее для реформ время, не знало общество, в котором жило, не понимало законов исторического развития. В Союзе проросли совсем не те семена, на которые рассчитывали в КПСС.

Очевидная лживость обвинений в сторону Союза и Москвы начала осознаваться позднее, уже в постсоветских государствах. Федерация была к тому времени разрушена, что обошлось чрезвычайно дорого. Унаследованные от СССР ресурсы были в постсоветских государствах в основном украдены, разрушены и проедены. При этом и в 2021 г. находились люди, которые оправдывали крушение и антироссийскую политику своих властей.

Разрыв логики особенно был заметен на Украине. Здесь к размежеванию с Россией смачно добавлялся вопрос о государственном перевороте 2014 г., который был направлен против Таможенного Союза, против евразийской интеграции. На улицах Киева люди часто отвечали на вопрос об итогах переворота и «европейских реформ» так: «Майдан был нужен, все было сделано правильно, но получился кошмар».

Получился кошмар во многих странах: хозяйственная деградация, политические метания, угар беспробудного национализма и ненависти ко всему русскому. В противовес ему Россия активно продвигала евразийскую интеграцию – создание ЕАЭС, укрепление Союзного государства России и Белоруссии и иные проекты. Они были ориентированы на развитие экономики, восстановление всех, включая культурные, связей. Это был план развития.

Однако для того, чтобы он мог быть реализован, государственная конструкция самой России должна была измениться. Сепаратизм – ослабнуть, а управляемость регионов из центра – возрасти. Россия должна продемонстрировать постсоветскому миру образцовое развитие, включающее военную мощь. Тогда дело пойдет быстрее.

Консолидация управления в России

Продолжаются изменения в российской правовой системе под влиянием изменений в Конституции в 2020 г. Очень важные изменения касаются теперь муниципальной политики, а отражает их проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Устраняются противоречия, рассогласованности и пустоты прежней практики. При этом авторы проекта стремятся избегнуть пробуксовки в работе местного самоуправления, поскольку основная часть положений закона должна войти в силу 1 января 2023 г., а следом, в течение шести лет (до 1 января 2028 г.), будет вводиться одноуровневая организация.

Что меняется? Во-первых, повышается ответственность местного самоуправления (МСУ) за решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Муниципальное руководство встраивается в систему и практику принятия государственных решений, а также и выполнения проектов развития – национальных проектов. Формироваться МСУ будет так, как оно формировалось. Показатели эффективности будут иметь значение: главы регионов обретут право выражать недоверие главам округов при частом недостижении показателей эффективности. Однако окончательное решение по кадрам останется за представительными органами МСУ.

Авторы проекта изменений в муниципальной системе ориентировались на предложение президента России Владимира Путина по формированию новой системы публичной власти в стране. Об этом он говорил еще в послании Федеральному Собранию 2020 г. Поэтому, так как новую систему хотят видеть более сбалансированной, должно стать невозможным переваливание ответственности с одной администрации на другую – система задумана одноуровневой.

Все это можно считать следующим шагом по повышению управляемости системы власти после усиления контроля над губернаторами. Кремль начал это дело более пяти лет назад, меняя кадровый состав глав регионов, включая их в общую работу с правительством, заставляя быть более доступными или просто заметными для граждан и помнить о замерах рейтинга губернаторов в Москве. В результате управленческая вертикаль дополнилась горизонталью. С точки зрения реализации общенациональных проектов, не только инфраструктурных, это чрезвычайно важно. Очередь теперь дошла до муниципальной сферы.

Муниципалитеты и «унитарная» Россия

Устанавливается два вида муниципалитета: городской округ и муниципальный округ. Исключение сделано для городов федерального значения. В них возможны внутригородские муниципальные образования, а администрация муниципалитета будет отвечать за всю территорию округа или района. Исчезнут «ничьи» дороги и дублирующиеся функции. Чиновникам будет трудно внешне обоснованно фактически «посылать» человека на другой уровень. Гражданам будет ясно, с кого спрашивать, с администрации городского округа или муниципального района.

Должны сняться противоречия между регионами и муниципалитетами. Закон устанавливает 27 неотъемлемых полномочий местного самоуправления и перечень тех полномочий, которые могут быть перераспределены на региональном уровне. Людям должно быть понятно, кто за что отвечает и куда следует обращаться. При этом решение вопроса должно быть гарантировано.

Предусматривается ответственность муниципального главы перед высшим должностным лицом региона за ненадлежащее осуществление переданных государственных полномочий. Отсюда право объявлять выговор или предупреждение главам муниципалитетов. Однако, если с этого момента пройдет месяц и ситуация не будет исправлена, то чиновника могут отправить в отставку решением главы региона. Сами главы регионов больше могут в России считаться «хозяевами областей», а подчиняются центральной власти. Федерализма становится меньше, а порядка больше. Федерация будет прежде всего культурной – местные языки и традиции будут защищены, но ее муниципальная составная будет упорядочена.

По отношению к муниципальной реформе звучит такая же критика, что звучала по случаю усиления контроля Кремля над губернаторами. Оппонентами это подается как ликвидация самоуправления, свободы и демократии. Здесь, несомненно, есть перебор: уменьшая вольность и хаотичность процессов в местном управлении, государство получает возможность отодвинуть от властных полномочий и финансовых выгод разные темные элементы, такие как провинциальный наполовину мафиозный капитал.

Ответственность перед «низами» – местными избирателями – дополняется ответственностью перед «верхами», что важно в плане реализации больших программ. Государство вообще предстает более прочным.

Продолжается сдвиг асимметричной и хаотично работающей федерации к унитарной республике. Это означает, что в евразийском интеграционном процессе будет участвовать не шаткая, а четко управляемая Россия. Она будет иметь более жесткую и устойчивую конструкцию. Конечно, со временем можно ожидать расширение муниципальных свобод, но на данном этапе идет создание управленческой горизонтали. Для евразийской интеграции это важно.

Вопрос, нерешенный революцией

Россия является лидером евразийского интеграционного процесса, а лидер должен отличаться особой прочностью и минимальной пробуксовкой внутренних процессов развития. Однако смещение от федерации к унитарной республике является также делом конструирования нации. В этом смысле поправки в Конституцию, принятые в 2020 г., очень важны, пусть даже пока не удалось сказать о наличии в основе государства единой нации – не многонационального народа, а нации, созданной в результате развития многих народов России. Но и без этого шага, который будет без сомнения со временем сделан, как полагает политолог Владимир Киреев, можно рассчитывать на развитие. На развитие интеграции в Евразии – тоже. Должен решиться вопрос враждебной этому делу Украины. Впрочем, это часть недоделанной Великой русской революцией работы.

Ленин любил сравнивать большевиков с якобинцами. Себя, возможно, он в мыслях отождествлял с революционным диктатором Франции Максимилианом Робеспьером. В Европе за минувшие три века было лишь две великих модернизационных революции, с эпицентрами во Франции и в России. Однако Робеспьер проводил совсем иную национальную политику, нежели Ленин. Эту политику продолжил позднее Наполеон и сохранила Третья республика. Суть этой политики – создание нации из разнородных еще групп населения. Во время гражданской войны во Франции синие (аналог «красных» в Октябрьской революции, названные так по цвету мундиров) воевали не только против белых (монархистов), но больше между собой – унитаристы сражались со сторонниками широкого федерализма. Унитаристы, как глубинное направление модернизации, победили и обрушили на своих противников террор, а позднее репрессии. Франция, единая и неделимая, возникла и сохранилась так.

В России и в том, что из ее частей дало «русский мир» в политико-географическом смысле, задача создания целостной российской нации с единым рынком не была решена в советскую эпоху. Заигрались в федерализм там, где следовало создать мощное и устойчивое ядро для всего Союза. В результате распалась не только внешняя для России (СССР) федерация, но и едва не распалась сама Россия. Потому современным властям страны от революции по наследству досталась задача, не решенная в 20 веке. Ее придется решать, и это решение даст прочную основу для возрождения блока наций для общего экономического развития и решения иных проблем.