Курс на расширение: как меняются идеологические приоритеты ЕС

Евросоюз «должен доказать всему миру, что демократия работает лучше любой другой системы», заявил верховный представитель Евросоюза по иностранным делам Жозеп Боррель. Идеологический компонент проник и в дипломатию, и в торговлю, и в другие аспекты деятельности ЕС, ведь, по мнению Брюсселя, именно демократия «лучше отвечает запросам людей». О том, как менялись идеологические приоритеты Евросоюза и какими методами Брюссель распространяет свои ценности в мире, читайте в статье доктора политических наук, профессора СПбГУ Натальи Ереминой.

Евросоюз на мировой арене: поиск стратегии развития

ЕС формировался во взаимодействии государств-учредителей, которые, объединив усилия, могли таким образом решать комплекс вопросов, начиная от поддержания мира и заканчивая позиционированием на международной арене, так как каждое из них признало, что в одиночку уже не сможет получать прежние преференции в мировой политике. При этом задача объединения была продиктована не только необходимостью решать сложные экономические проблемы после окончания Второй мировой войны и предотвратить возможный новый конфликт, прежде всего, между Францией и ФРГ, но и формированием союза западных государств в условиях биполярной международной системы.

Здесь страны Европейского экономического сообщества выступали в качестве европейского стержня западного блока, ведь в подавляющем большинстве они стали членами военного-политической организации НАТО. Распад восточного социалистического лагеря в 1990‑е гг. обеспечил возможность для нового расширения ЕС, притом, что новички «постбиполярного издания западного блока» практически одновременно стали членами НАТО и Евросоюза.

При этом роль ЕЭС (ЕС) в развитии мировых процессов остается дискуссионной, тем более в том, какие инструменты он может использовать для продвижения своих интересов, ведь ЕС не обладает военно-политическими возможностями. Более того, так как большинство стран ЕС входят в НАТО, Союз обречен использовать невоенные, гуманитарные инструменты для расширения своего влияния и укрепления своих позиций как внутри так называемого коллективного Запада, так и вне его, чтобы добиться от других признания себя в качестве важнейшего глобального актора. И эта стратегия с течением времени себя вполне оправдала.

Важно, что она направлена не только вовнутрь, но и вовне (через гуманитарную и политическую обусловленность торговых и экономических взаимодействий с третьими сторонами). И внутреннее, и внешнее измерения в позиционировании ЕС подкрепляют друг друга.

Так, чем сильнее граждане Евросоюза полагают его моделью и образцом демократии, тем в большей степени подобный его образ формируется и распространяется во внешней среде. Поэтому принципы демократии и прав человека провозглашаются как основные не только в реализации всех видов политик внутри ЕС, но и во внешней политике и политике безопасности.

Кроме того, 1990‑е гг., принесшие крушение СССР, а затем и Югославии, убедили западных политиков в превосходстве либерально-демократической модели развития, из-за чего те буквально уверовали в свою непогрешимость. А лабораторией по трансферу демократии для ЕС стали как раз страны бывшего восточного социалистического блока. Проглотив их, Союз двинулся на постсоветское пространство, предъявляя его государствам те же мерки и лекала демократии, что ранее распространял в странах Восточной Европы.

ЕС как гражданская и нормативная сила

Сложившаяся практика сотрудничества ЕС с третьими странами через призму демократических норм, стандартов и регламентов, разработанных в Брюсселе, позволила сформулировать концепции развития ЕС как «гражданской силы» и как «нормативной силы».

Первая объясняет характер Союза как «гражданской», в значит «невоенной» организации. Иными словами, для ЕС важнее всего развитие взаимодействия с другими участниками международных отношений через торговлю и дипломатию. Например, торговые договоры ЕС содержат механизм рестрикций в отношении государства-партнера в случае систематического и серьезного нарушения им прав человека. Более того, так называемый «Общий план преференций плюс» (EU Generalised Scheme of Preferences Plus) предполагает, что если страна-партнер ратифицирует большую часть международных конвенций, прежде всего по гражданским и политическим правам, то она должна получить больше преференций в торговле с ЕС. Здесь он ссылается на успешный опыт такого взаимодействия со Шри-Ланкой. И, наоборот, ЕС ввел ограничения в торговле с Камбоджей из-за нарушения прав человека в стране. Правда, неясно, как это поможет изменить ситуацию в Камбодже, ведь ограничения в торговле затронут в первую очередь именно население, а не власть страны.

Нормативная сила ЕС предполагает, что Союз влияет на других участников международных отношений, исходя из собственных ценностей, сравнивая их с поведением партнеров на международной арене и во внутренней политике (речь идет об определенных позициях государства и его восприятии). При этом ЕС как актор мировой политики способен не только формулировать для себя принципы деятельности, но и требовать их применения от партнеров.

Для укрепления внешних позиций ЕС стремится к распространению своих норм на другие территории через торгово-экономические и гуманитарные проекты сотрудничества, время от времени прибегая к инструменту санкций. В глазах ЕС санкции против третьих стран парадоксально объясняются тем, что эти страны не соблюдают подходы, стандарты, регламенты ЕС.

Яростные споры здесь вызывает объявляемый чиновниками Брюсселя приоритет вмешательства в дела других государств в случае нарушения принципов демократии (в том числе благодаря Глобальному инструменту санкций). Хотя вряд ли этому стоит удивляться, ведь и сам ЕС развивается в постоянном преодолении суверенитета стран-членов. Так что наднациональные чиновники обречены исходить из логики приоритета ЕС над приоритетом национальных государств.

Санкции – это не единственные примеры «политики кнута», которые может применять Брюссель. Чаще он прибегает к изменению своей интерпретации и позиции в отношении квот, тарифов, виз. Таким образом, смягчая свою позицию хотя бы по одному аспекту, ЕС может продемонстрировать партнеру, что приветствует его демократическое продвижение. В общем, идеология сотрудничества Брюсселя с третьими странами – это идеология демократической экспансии Евросоюза через технические стандарты, экономические тарифы и гуманитарные проекты. И по большей части это инструменты убеждения, прямого или косвенного политического давления.

При этом соглашения об ассоциации вполне можно назвать вершиной этой идеологии. Они являют собой ее квинтэссенцию, так как предполагают полное согласие третьей стороны с позициями Брюсселя. Данные соглашения также предполагают, что ЕС будет контролировать политическое развитие, ситуацию с правами человека в стране-партнере через миссии наблюдателей на выборах.

Таким образом, говоря о взаимодействии ЕС с третьими странами, можно утверждать, что ему удалось сформировать комбинацию политики и экономики, обеспечить их взаимопроникновение друг в друга в рамках коммунитарной правовой системы (в конкретных нормах права и стандартах демократии ЕС). Весьма показательно, что принципы демократических норм ЕС выдвигает во взаимодействии даже с, казалось бы, устоявшимися демократиями, например, с Японией и Канадой. Это свидетельствует о главенстве идеологических установок в коммунитарной политике.

Экспансия ЕС: идеология расширения демократии?

Наднациональные институты Евросоюза демонстрируют, что он основан на фундаментальных ценностях – демократии и коммунитарном праве. В соответствии с данными установками он разработал специальную политику по продвижению демократии (по образцу и подобию ЕС) в мире. Элементы демократии зафиксированы во всех видах взаимодействий, прежде всего, через политику расширения и соседства.

В объединении приняты документы, в которых утверждается идея поддержки демократии во внешних действиях Союза. Демократизация в третьих странах по нормам и стандартам ЕС осуществляется через реформирование политических институтов, взаимодействие с политическими деятелями, гражданскими общественными организациями. Так, в 2016 г. Евросоюз принял Глобальную стратегию, в которой определил взаимосвязь между демократией и стабильным миром.

Важную роль здесь также играет Политика соседства и конкретные программы в ее рамках, включая, например, Восточное партнерство. Финансовый инструмент Политики соседства в первую голову ставит продвижение демократии и прав человека в стране-партнере под контролем и при содействии ЕС, на что предусмотрены конкретные суммы.

Так, в период 2014-2020 гг. объем финансовых ресурсов на конкретные задачи демократизации в странах-партнерах составил €15,43 млрд.

Комиссия ЕС приняла новый финансовый инструмент на 2021-2027 гг. – «Инструмент сотрудничества в рамках соседства, развития и международной политики (the Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument). Его задачи – продвижение демократии и прав человека, развитие гражданского общества (с общим бюджетом в €7 млрд).

Упомянем также Европейский инструмент для демократии и прав человека – центральную программу ЕС по развитию демократии в третьих странах. Он обладает наименьшими финансовыми возможностями по сравнению с другими институтами, тем более во внешнем измерении, так как его бюджет в разные периоды лишь немного превышал €1 млрд. Четверть этой суммы обычно направляется на поддержу электорального процесса.

Помимо этих программ, конкретные наднациональные институты, в частности, Европарламент, также проводят политику, направленную на укрепление демократических процессов во внешней среде. Так, существует Служба исследований Европарламента, четверть бюджета которой направлена на укрепление системы демократического управления, и сами европарламентарии принимают участие в этом процессе. Например, они в 2012 г. создали Группу поддержки демократических реформ на Украине (Democracy Support and Election Coordination Group).

Поддержка внешнего продвижения демократии была даже обозначена в марте 2019 г. в специальной резолюции Европарламента, в которой обоснована необходимость увеличения финансирования программ демократизации, так как без этих средств страны с неустойчивой демократией, в частности, Украина, не справятся – тем более, в контексте роста влияния, как полагают европарламентарии, авторитарных Китая и России, которые якобы являются угрозой для демократических процессов во всем мире.

В рамках ЕС также созданы конкретные фонды, например, Европейский фонд развития, финансовая поддержка которого направлена на демократизацию «слабых государств» в Африке, на Карибских островах, в бассейне Тихого океана. Его суммы не стабильны: каждое государство ЕС может направить туда финансы при желании и в том объеме, который посчитает необходимым. Действует и так называемый Инструмент стабильности и мира (его бюджет составил €1 млрд на период 2014-2020 гг.), который оказывает помощь странам-партнерам в борьбе с разнообразными угрозами безопасности.

Между тем, Политика расширения была признана в ЕС самым эффективным инструментом продвижения демократии, так как она предполагает, что страны двигаются по пути демократизации в рамках копенгагенских критериев, где большое внимание уделено созданию демократических институтов, защите прав человека.

В качестве примера успешной демократизации Брюссель приводит страны Западных Балкан, отмечая подвижки в продвижении прав человека. Но при этом он же отметил и неудачный пример демократизации в лице Турции. По мнению Жозепа Борреля, ЕС является нормативной силой, приверженной фундаментальным ценностям, обозначенным в учредительных договорах, создав модель демократизации, которую он может продвигать по всему миру.

Выводы

Идеологию демократизации, заключенную в законодательных нормах и стандартах и даже моральных императивах и ценностях ЕС, которая представлена во всех видах коммунитарной политики, можно считать в некотором смысле проявлением политической цивилизации Евросоюза. Фактически наднациональные структуры создали правовые основания и имиджевые позиции, которые не только поощряют ЕС выступать в роли образца для подражания, но и обосновывают его право указывать другим участникам международных отношений на их недостатки и проводить свои измерения степени их демократичности.

Иными словами, Евросоюз с помощью всех видов политики, объединяя их все вокруг демократизации, нанизывая все виды деятельности на понятие демократии, формирует собственную уникальность.

Эта позиция позволяет ему выступать на внешней арене как невоенной силе, более привлекательной по сравнению с акторами, оказывающими прямое военное давление на других. По мнению Брюсселя, благодаря этому ЕС может выступать даже в роли гаранта демократизации на постсоветском пространстве.

Нельзя забывать и о том, что для восстановления внутреннего доверия в ЕС ему необходимо активизировать внешние усилия, к чему часто прибегают в Брюсселе. Но мы-то знаем, что исторический процесс всегда многограннее и шире, и никогда не сводится исключительно к какому-либо образцу либеральной демократии.

Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ