Причины и масштабы кризиса

Миграционный кризис на польско-белорусской границе – часть политического конфликта Евросоюза и Белоруссии. При этом Польша, как и Белоруссия, играет в этом кризисе относительно самостоятельную роль. Чтобы разобраться в причинах сложившейся ситуации, стоит рассмотреть ее в историческом контексте.

Динамика отношений Евросоюза и Минска – маятниковая: периоды конфронтации сменяются периодами «оттепели», после которой вновь следуют «заморозки», как правило, связанные с выборными циклами в Белоруссии. В 2008–2009 гг. произошло оживление контактов, в том числе на фоне обострения отношений Запада с Россией. Была запущена инициатива Восточное партнерство, направленная на отрыв постсоветских стран от России, в список которых также вошла Белоруссия. Отношения вновь испортились после президентских выборов и протестов 2010 г. и улучшились на фоне украинского кризиса, в котором Минск занял нейтральную позицию, что приветствовал ЕС.

На новом витке конфронтации ЕС не признал результаты выборов президента Белоруссии в 2020 г. Польша и Литва предоставили убежище ряду протестных лидеров, поддерживая деятельность многочисленных медиа и НПО, нацеленных на борьбу с правительством Александра Лукашенко. В 2021 г. Евросоюз ввел самые жесткие в истории их отношений санкции против Белоруссии, обвинив власти последней в нарушении прав человека, преследовании оппозиции и намеренной посадке в Минске авиалайнера компании «Ryanair».

Минск отвергает данные обвинения. В ответ на них А. Лукашенко заявил, что Белоруссия в условиях внешнего давления не будет защищать Европу от нелегальной миграции, наркотрафика и контрабанды. Затем Минск приостановил свое участие в Восточном партнерстве ЕС и Соглашении о реадмиссии, по которому Белоруссия обязывалась принимать нелегальных мигрантов из ЕС.

Фактически, в ответ на европейские санкции Минск ввел «контрсанкции», перестав контролировать пересечение границы мигрантами. ЕС начал требовать от России повлиять на А. Лукашенко, в МВД ФРГ заявили, что ключ от кризиса находится в Москве. Круг вновь замкнулся на России – только теперь Москву призывают «надавить» на Минск.

В результате через Белоруссию в ЕС стали прибывать мигранты. Цифры по меркам ЕС в первой половине 2021 г. были не столь большими, но осенью ситуация обострилась. По статистике ЕС, в 2019 г. 2,7 млн человек иммигрировали в ЕС. Только в «пандемийный» 2020 г. 472 тыс. мигрантов попросили убежища в ЕС (в основном это сирийцы, афганцы и венесуэльцы), что на 30% меньше, чем в 2019 г. Из них больше всего заявок было подано в Германии – более 102 тыс. ЕС официально предоставил убежище в 2020 г. около 280 тыс. мигрантов.

В январе-июле 2021 г. в ЕС было зафиксировано более 85 тыс. нелегальных пересечений границы, подавляющее большинство – через Средиземноморье. Через «восточные границы» (имеется в виду, прежде всего, польско-белорусская граница) было зарегистрировано 4,2 тыс. проникновений или около 5% от общего числа нелегальных пересечений границы.

По данным федеральной полиции Германии, на 14 ноября 2021 г. за 2021 г. в ФРГ было зарегистрировано 9 549 «несанкционированных проникновений, связанных с Беларусью», из них 5 285 – за октябрь и 1 708 – за две недели ноября.

Таким образом, «белорусско-польский» коридор пока не может конкурировать со Средиземноморьем, но если темпы проникновения будут сохраняться на уровне показателей ноября, то по итогам 12 месяцев этот маршрут будет сопоставим с южными коридорами. Вместе эти два маршрута серьезно усиливают давление на службы ФРГ. По оценке польской стороны, на границе находятся до 4 тыс. мигрантов, а в Белоруссии в целом – до 12–15 тыс. мигрантов. По данным белорусской стороны, в Белоруссии находятся 7 тыс. мигрантов.

Ключевые интересы

ЕС обвиняет Минск в «циничной инструментализации мигрантов», но, как видно из предыстории, ответственность за кризис – коллективная, и разрешать его надо общими усилиями. Вместе с тем интересы сторон во многом противоположны, чем и объясняется эскалация противостояния. Охарактеризуем их коротко.

Белоруссия. Распространено мнение, что белорусское руководство добивается официального признания со стороны ЕС. Начавшиеся переговоры – это не признание де-юре, и контакты в любой момент могут быть вновь прекращены. Сторонники идеи балансирования Минска между Москвой и Западом видят в миграционной угрозе новый шанс для возобновления «диалога» с Западом и «многовекторной» политики Белоруссии на западном направлении, пусть и на чисто риторическом уровне. Ведь торгово-экономические результаты предыдущих циклов «многовекторности» Минска были отрицательными, а небольшие бонусы в виде «помощи развитию» нивелировались после очередных санкций ЕС.

Сам факт разговора с ЕС важен для Минска, чтобы продемонстрировать провал изоляции со стороны Запада, в которой правительство Александра Лукашенко оказалось после августа 2020 г. Не имея возможности зеркально ответить на экономические санкции ЕС, Минск отвечает асимметрично, в чувствительной для ЕС сфере миграции. Фактически миграционный коридор становится потенциальным инструментом давления на ЕС и сдерживания: «санкции не останутся без последствий». Кроме того, белорусскому руководству важно показать Варшаве, что переговоры с ЕС возможны вопреки ее воле. При этом Минск пытается сдерживать давление Запада и внутреннюю политическую напряженность за счет сближения с Россией, используя это как свидетельство усиления позиций власти.

Для обеспечения социально-экономической стабильности Белоруссии необходима интеграция с Россией. В то же время традиционно существует стремление получить поддержку при минимизации собственных обязательств. По всей видимости, политика Москвы по увязке экономической поддержки с интеграцией будет продолжена. Минску предстоит сделать реальные шаги навстречу России в экономической, политической и военной сферах. Затяжной кризис на границе едва ли способствует решению этих задач.

Польша. Для польского руководства кризис на границе случился «вовремя». В 2021 г. позиции правящей партии «Право и справедливость» (ПиС) ослабевали. В августе-сентябре на фоне миграционного кризиса впервые в 2021 г. ее рейтинг стал расти. ПиС пришла к власти на фоне жесткой позиции по мигрантам во время кризиса 2015-2016 гг. Слабина в этом вопросе будет означать не просто потерю лица, но отказ партии и ее лидера Я. Качиньского от политической идентичности партии, что чревато утратой власти. Жесткая позиция, наоборот, служит консолидации сторонников.

Кроме того, консерваторы проводят военную реформу, предполагающую увеличение численности вооруженных сил в два раза. Реформа непопулярна в обществе и вызывает скепсис экспертов. Поэтому розыгрыш карты «осажденной крепости» сейчас кстати.

Наконец, кризис накладывается на затяжное противостояние Варшавы и наднациональных органов Евросоюза. Суд ЕС впервые ввел штрафы против Польши за решение польского конституционного суда, отрицающего приоритет права ЕС в стране. Фактически, это противоречит Договору о ЕС и создает опасный прецедент. По сути, продолжается разрушение ЕС, после выхода Великобритании идет внутреннее подтачивание правовых основ Союза. Польша не хочет никуда уходить, поскольку получает значительные дотации. В этих условиях миграционный кризис на границе создает удобную позицию в торге с Брюсселем.

Данные факторы не только объясняют жесткую позицию руководства Польши, но и показывают, что отказ от этой позиции будет означать явное поражение и утрату престижа правящей партии, особенно на фоне открытой вражды с правительством А. Лукашенко. Поэтому Варшава не заинтересована в диалоге с Минском. Польское руководство продемонстрировало готовность применять силу для сдерживания мигрантов, игнорирует позицию международных правозащитных организаций и не допускает журналистов на свою часть границы. Вероятный расчет – показать мигрантам и их перевозчикам, что «восточный маршрут» бесперспективен для массовых групп и нерентабелен для перевозчиков. А небольшие группы мигрантов, которые все же смогут найти возможности пересечения 400-километровой границы Польши и Белоруссии, будут использоваться в медийном поле для поддержания режима «внешней угрозы».

Евросоюз и Германия. Для Евросоюза миграционный кризис на восточных границах нежелателен. Он создает напряжение между декларировавшимися многие годы ценностями открытости, позицией Варшавы и политическим конфликтом с Минском. Реальные уступки Александру  Лукашенко – будь то в виде официального признания или ослабления санкций – трактуются в ЕС как слабость. Тем более по своим масштабам этот кризис не сравним с ситуацией в Турции, когда ЕС выделил Анкаре миллиарды евро для сдерживания миграционного потока.

Руководство Еврокомиссии хочет продемонстрировать единство и дать отпор «давлению» в миграционном вопросе, продолжая говорить с белорусским руководством «с позиции силы». Глава МВД ФРГ полностью поддержал тактику Варшавы в плане недопущения беженцев на территорию ЕС. Глава европейской дипломатии Жозеп Боррель заявил, что ЕС не пустит «ни одного мигранта» с территории Белоруссии. При этом государства – члены ЕС решили ужесточить санкции против «Белавиа», запретив лизинговые контракты (в лизинге находится более половины авиапарка компании).

Вместе с тем Ангела Меркель при посредничестве президента России Владимира Путина начала прямые переговоры с Александром Лукашенко, хотя ЕС и не признает его правительство де-юре. Этот шаг призван не допустить перекладывание ответственности за гуманитарный кризис на границе с наступлением зимы на ЕС и локализовать ситуацию на территории Беларуси, возложив на белорусское руководство заботу о мигрантах. При этом А. Меркель заявила о предоставлении Беларуси гуманитарной помощи по линии Красного креста.

Россия. Москва не является стороной кризиса на польско-белорусской границе и на призывы ЕС вмешаться в ситуацию предлагает Евросоюзу договариваться с Минском. Стратегические интересы России в регионе заключаются в закреплении долгосрочных гарантий безопасности на западном направлении. Речь идет о предотвращении продвижения на восток инфраструктуры НАТО. Кроме того, Москва заинтересована в экономических отношениях с европейскими государствами и стабильном транзите.

В случае блокировки транзита через территорию Польши и Белоруссии российская нефть и газ могут быть доставлены потребителям иными маршрутами, но с издержками. Газопровод «Ямал – Европа» не является сегодня основным маршрутом поставки газа в Европу и «запитывает» в основном Польшу, которая сможет найти альтернативу, хотя и понесет серьезные убытки. Сухопутный транзит с Запада через польско-белорусскую границу – это в основном товарный экспорт из Германии, и его прекращение вызовет недовольство немецкого бизнеса.

Россия сдерживает вовлечение НАТО в кризис и выступает в качестве посредника. Важно не допустить конфронтации; снизить градус противостояния и при этом продолжать выстраивать работоспособную модель отношений, обеспечивающую интеграцию, с Белоруссией; не позволять кризисным процессам сорвать утвержденные планы реализации союзных программ.

Сценарии развития ситуации

Радикальный сценарий – это эскалация противостояния Варшавы и Минска, когда в ответ на закрытие границ Польшей белорусское руководство заблокирует транзит энергоносителей. Блокируя границу, стороны нанесут серьезный экономический ущерб не только самим себе и друг другу – пострадают также экономические интересы Германии и России. Не исключены случайные инциденты, которые могут перерасти в столкновения военнослужащих на границе.

Реализация подобного сценария не исключена в случае, если одна из сторон конфликта посчитает себя «загнанной в угол» или полностью лишенной возможности сохранить лицо. Например, в случае радикального ужесточения санкций против Минска или острого внутриполитического кризиса в Польше.

Сегодня ситуация развивается по более умеренному сценарию. Все стороны – за исключением Варшавы – сделали шаги навстречу. А. Меркель начала прямые переговоры с А. Лукашенко при посредничестве Кремля. Минск начал обеспечивать размещение мигрантов, питание и вылет обратно. Авиакомпания «Белавиа» приостановила перевозку из Ташкента граждан ряда стран Ближнего Востока. Вместе с тем Берлин обозначил «красные линии», фактически подтвердив ранее заявленную позицию Европейской внешнеполитической службы. Глава МВД ФРГ заявил: «Если мы примем мигрантов, мы прогнемся под давлением», тем самым исключая возможность дальнейших уступок Минску. Вероятно, Берлин рассчитывает, что А. Лукашенко в сложившихся условиях захочет продемонстрировать конструктивный подход к решению кризиса. Германия стремится возложить издержки по разрешению ситуации на Беларусь, локализовав кризис на территории Республики.

В рамках сценария постепенного урегулирования кризиса возможно прибытие на территорию Беларуси представителей ООН, организаций по работе с мигрантами, постепенная отправка последних домой. Для белорусского руководства символически важным было бы принятие части беженцев Германией, что продемонстрировало бы взаимодействие Берлина и Минска в обход Варшавы, поэтому Берлин пытается избежать таких шагов. 23 ноября пресс-секретарь А. Меркель сообщил, что и.о. канцлера провела телефонный разговор с экс-кандидатом в президенты Белоруссии С. Тихановской. Тем самым Берлин попытался продемонстрировать, что политическая позиция на белорусском направлении не изменилась.

В инерционном сценарии урегулирование кризиса затянется, часть беженцев останутся в центрах размещения вблизи границы. Возможны новые попытки пересечения польско-белорусской границы и новые крупные волны миграции из других стран. При таком сценарии миграционный коридор может приобрести «сезонный» характер или периодически актуализироваться как инструмент ответного давления на Евросоюз.

Вместе с тем затяжной кризис едва ли выгоден Минску, учитывая, что неконтролируемый миграционный поток создаст риски для внутренней безопасности и может привести к ужесточению Москвой пограничного контроля.

Для польской правящей партии затяжная, но не слишком острая внешняя угроза – сценарий скорее желательный, чем негативный. 21 ноября 2021 г. в Польше были опубликованы результаты опроса, согласно результатам которого 55% граждан Республики выражают беспокойство, что пограничный кризис может перейти в вооруженный конфликт. В этот же день премьер-министр М. Моравецкий, находясь с визитом в Вильнюсе, заявил, что «драматические события [на границе] могут стать прелюдией к чему-то намного худшему», так как коллапс Афганистана «может быть использован как следующая фаза миграционного кризиса».

Нагнетание внешней угрозы позволяет польскому руководству отвлекать внимание от внутренних проблем и сохранять поддержку Брюсселя, позиционируя себя в качестве защитника восточных границ. После выхода Великобритании руководство ЕС не может себе позволить раскол с Варшавой во внешней политике, тем более по отношению к белорусскому руководству, которое ЕС де-юре не признает. Особенно на фоне растущего давления Брюсселя на Варшаву в вопросах соблюдения Договора о ЕС и угроз Еврокомиссии заморозить миллиарды евро трансфертов Польше из бюджета Евросоюза.

В случае относительной нормализации миграционной ситуации политический конфликт между Минском и Варшавой с Вильнюсом продолжится – их элитам выгодно позиционировать себя на переднем крае борьбы с «внешней угрозой» с Востока. ЕС вынужден будет поддерживать позицию восточных членов и не сможет позволить себе серьезных разночтений по вопросам внешней политики, учитывая внутреннюю политическую напряженность.

Статья впервые опубликована на сайте Российского совета по международным делам 25 ноября 2021 г.

Вячеслав Сутырин, проректор ГАУГН, главный редактор аналитического издания «Евразия.Эксперт»