Дипломатия

Встреча министров иностранных дел ОБСЕ, которая состоялась 30 ноября – 1 декабря в Скопье, отличилась несколькими казусами на антироссийской почве. Власти Болгарии не пустили в свое воздушное пространство самолет с российской делегацией, сославшись на санкции. Госсекретарь США Энтони Блинкен и верховный представитель ЕС Жозеп Боррель досрочно покинули встречу. Как заверили в ЕС, саммит должен был показать Москве, что страны ОБСЕ «едины в осуждении» ее действий. Однако глава МИД России Сергей Лавров указал, что США и ЕС продемонстрировали страх перед «любым честным разговором с фактами на руках». Чем на самом деле обернулись попытки Запада бойкотировать Россию в Скопье, разобрал советник президента Российской ассоциации прибалтийских исследований, старший научный сотрудник Центра белорусских исследований Института Европы РАН Всеволод Шимов.

Очередной провал попыток «изолировать» Россию

Пожалуй, главной интригой саммита стало то, прилетит ли на него Сергей Лавров. Были приложены колоссальные усилия, чтобы не допустить участия во встрече главы российской дипломатии. По замыслу, это должно было продемонстрировать изоляцию России от «цивилизованного мира». С этой целью на Скопье оказывалось дипломатическое давление по разным каналам.

Доходило и вовсе до нелепых курьезов, когда Болгария пригрозила, что не пропустит самолет Лаврова через свое воздушное пространство, если на его борту будет находиться официальный представитель российского МИД Мария Захарова. В итоге российской делегации пришлось лететь через воздушное пространство Греции. Однако несмотря на все эти уловки, Северная Македония все же приняла решение пригласить Сергея Лаврова.

Это небольшое балканское государство продемонстрировало совершенно иную линию поведения, чем Польша, которая в 2022 г. принимала аналогичную встречу. Польские власти отказались приглашать Лаврова, сославшись на европейские санкции, хотя очевидно, что это была в первую очередь демонстрация со стороны самой Варшавы.

Позицию Северной Македонии в этом вопросе резюмировал глава ее МИД Буяр Османи: «Некоторые члены считают, что ОБСЕ была основана как платформа для предоставления диалога между странами, мыслящими в противоположном ключе. Предназначение ОБСЕ в том, чтобы собирать их вместе через сотрудничество и вовлечение, всеобъемлющий подход к безопасности для мира и стабильности в нашем регионе. Поэтому я считаю, эта дискуссия исчерпала себя, по крайней мере, на данный момент».

Бесполезные демарши

Появление Лаврова в Скопье вызвало крайнее недовольство со стороны ряда стран – прежде всего тех, кто настаивал на изоляции России. В итоге встречу бойкотировали пять государств. Предсказуемо от участия в саммите отказалась Украина. Ее примеру последовали прибалтийские страны, а также Польша. Таким образом, традиционный антироссийский восточноевропейский «интернационал» снова обозначил себя.

Впрочем, не обошлось без шпилек в адрес Лаврова и со стороны других участников. Так, во время выступления главы российского МИД заседание демонстрировано покинул министр иностранных дел Чехии Ян Липавский, который заявил, что оставил вместо себя слушать Лаврова своего референта, отвечающего за мониторинг дезинформации. Накануне прилета Лаврова Скопье также демонстративно покинули находившиеся там Энтони Блинкен и Жозеп Боррель.

Тем не менее, несмотря на все эти уколы, встречу в Скопье следует считать несомненным успехом российской дипломатии. Прежде всего, сам факт прилета Лаврова в Скопье показал, что партия здравого смысла внутри коллективного Запада одержала пусть небольшую, но победу. ОБСЕ остается пусть и очень ограниченной, но все-таки площадкой для диалога. Сами результаты саммита также можно трактовать в пользу России. Москва и Минск одержали общую победу в вопросе председательства в ОБСЕ на следующий год.

Настроения в Европе меняются

Напомним, Россия и Беларусь заблокировали кандидатуру Эстонии, которая была поддержана всеми странами ЕС и НАТО, входящими в ОБСЕ. Москва и Минск, со своей стороны, настаивали, что председателем в организации должно быть государство с более взвешенной и нейтральной позицией, чем Эстония, премьер-министр которой Кая Каллас даже получила прозвище «принцесса войны». В качестве альтернативы предлагались кандидатуры Казахстана, Мальты и Австрии. В итоге был достигнут консенсус по кандидатуре Мальты, к которой и переходит председательство в ОБСЕ на следующий год.

И для Эстонии, и для всей восточноевропейской «партии войны» это, безусловно, стало весьма болезненным ударом. Несмотря на то, что роль ОБСЕ в современной международной политике не стоит переоценивать, а сама организация остается в глубоком кризисе из-за внутренних разногласий, провал европейских «ястребов» может оказаться для них весьма тревожным звонком.

Многое указывает на то, что настроения внутри Европы меняются, и растет запрос на более взвешенную и сбалансированную политику в отношении России. Об этом, в частности, говорят глубокие разногласия по поводу перспектив вступления Украины в ЕС, а также усиление партий, выступающих за ограничение поддержки Украины. Победа Роберта Фицо в Словакии, а также Герта Вилдерса на недавних выборах в Нидерландах – все это может существенно ослабить проукраинский консенсус в ЕС и осложнить жизнь восточноевропейским «ястребам».

Прибалтика в авангарде конфронтации

Для стран Прибалтики это, несомненно, серьезный вызов. С самого начала своего существования в качестве независимых государств они избрали путь конфронтации с Россией в качестве основы своей внешнеполитической стратегии, рассчитывая набрать на этом очки и укрепить свои позиции в международном сообществе.

Поэтому прибалтийские страны вместе с Польшей и Украиной будут делать все, чтобы не допустить перелома в политических настроениях внутри Европы и продолжить тот «ястребиный» курс, который утвердился здесь с 2022 г. А значит, от этих стран следует ждать новых скандалов и демаршей в случае принятия не устраивающих их решений.

Накануне Польша, Литва и Латвия отметились еще одним дипломатическим демаршем, на этот раз против Беларуси. Президенты этих стран отказались от совместного фото на климатическом саммите, проходившем в Дубае. Поводом стало участие в мероприятии главы Беларуси А.Г. Лукашенко. «Это называется семейным фото. Лукашенко не принадлежит к той семье, к которой мы хотим принадлежать», – прокомментировал свое решение президент Литвы Г. Науседа.

Таким образом, восточноевропейский «интернационал ястребов» не упускает ни одной возможности, чтобы лишний раз напомнить о себе, и пытается провоцировать напряженность и враждебность в отношении России и Беларуси даже на тех площадках, где это совершенно неуместно.

Всеволод Шимов, советник президента Российской ассоциации прибалтийских исследований, старший научный сотрудник Центра белорусских исследований Института Европы РАН

Эстония не снимет свою кандидатуру на председательство в ОБСЕ, заявили в МИД страны 27 ноября. Ранее Беларусь и Россия выступили против председательства эстонской стороны. Таллин является одним из главных сторонников киевского режима, проявляя открытую враждебность к Москве и Минску. Как отмечал премьер-министр Мальты Роберт Абела, его страна может стать альтернативной кандидатурой. Есть ли у ОБСЕ шансы сохранить минимальную объективность, проанализировал советник президента Российской ассоциации прибалтийских исследований, старший научный сотрудник Центра белорусских исследований Института Европы РАН Всеволод Шимов.

Кризис ОБСЕ

Россия и Беларусь заблокировали избрание Эстонии в качестве председателя ОБСЕ на 2024 г. В Таллине в этой связи заявили, что воспринимают данное решение «с сожалением». Вместе с тем, глава эстонского МИД Маргус Цахкна не удержался от агрессивной риторики, которая наглядно иллюстрирует, почему Москва и Минск не хотят эстонского председательства.

«Вызывает сожаление, что из-за наложенного со своей стороны Россией и Беларусью вето кандидатура Эстонии на председательство ОБСЕ в 2024 году не была утверждена сегодня в Вене. Россия блокирует своей деятельностью всю работу организации, потому что уже несколько лет Москва не позволяет утвердить бюджет организации, организовывать официальные мероприятия ОБСЕ, продлять миссии, в том числе и в ставшей жертвой российской агрессии Украине», – заявил министр.

Страну, председательствующую в ОБСЕ, избирают ежегодно, при этом необходим консенсус всех 57 стран-членов организации. Блокирование кандидатуры Эстонии чревато серьезным кризисом для организации. По словам министра иностранных дел Финляндии Пекки Хаависто, ОБСЕ даже может не дожить до 2025 г., когда председательство в организации должно перейти к его стране.

Неустойчивый фундамент

ОБСЕ появилась в 1995 г. в результате трансформации Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Эта структура, образованная в 1975 г., была порождением «разрядки» во время Холодной войны. Основной задачей организации было обеспечение сотрудничества и диалога между западным миром и социалистическим лагерем, прежде всего, в области безопасности, основной угрозой которой в тот период считалась угроза ядерной войны.

ОБСЕ возникла уже в совсем другую эпоху, когда Холодная война была завершена и, как казалось, поводы для конфликтов в Европе исчерпаны. Организация рассматривалась как один из инструментов интеграции бывших социалистических стран в «мировое сообщество» и выработки новой архитектуры безопасности в Европе.

По факту же получилось не так. Никакой новой архитектуры безопасности не возникло. Вместо этого началось расширение ЕС и НАТО на восток, причем практически сразу было ясно, что это расширение обретает недружественный по отношению к России характер. Во многом этому поспособствовали бывшие социалистические страны Восточной Европы, в идеологии которых стала преобладать гремучая смесь из антикоммунизма и русофобии. Страны Прибалтики, в их числе Эстония, оказались в авангарде разжигания антироссийских настроений.

Провалы ОБСЕ

В этих условиях ОБСЕ не могла выполнять функцию диалоговой площадки, как это изначально задумывалось. Учитывая подавляющее преобладание в организации стран ЕС и НАТО, вполне очевидно, что ОБСЕ превратилась в проводника их интересов и политики. Основной специализацией ОБСЕ стало ангажированное наблюдение за выборами и столь же ангажированные миссии в зонах конфликтов, будь то Балканы, Кавказ или Украина.

Это одна из главных причин, почему Россия, в конечном счете, отказалась признавать легитимность наблюдательной миссии ОБСЕ на Донбассе. Более того, возникли обоснованные подозрения, что наблюдатели ОБСЕ выполняли роль наводчиков для украинской артиллерии. В Беларуси ангажированное наблюдение от ОБСЕ внесло свою лепту в разжигание политического кризиса после президентских выборов в августе 2020 г.

После начала специальной военной операции на Украине ОБСЕ в очередной раз провалилась в качестве диалоговой площадки и фактически подключилась к дипломатической травле России. Так, в 2022 г. Польша, бывшая тогда председателем ОБСЕ, заблокировала участие Сергея Лаврова в заседании министров иностранных дел организации, мотивируя это европейскими санкциями против главы российского МИД.

В поисках решения

Каким может быть выход из сложившейся ситуации? Беларусь и Россия предлагают найти альтернативную кандидатуру на пост председателя ОБСЕ. В этом качестве они видят нейтральную страну, которая, по мнению Москвы и Минска, будет придерживаться принципов взаимоуважительного и равноправного диалога. В качестве таких стран называются Казахстан, Австрия или Мальта.

Чтобы это произошло, Эстония должна отозвать свою кандидатуру. Однако Таллин этого делать не намерен, все больше загоняя ситуацию в тупик. Со своей стороны, предполагаемые альтернативные кандидаты также не демонстрируют какой-либо активности и предпочитают отмалчиваться и выжидать.

Еще одной проблемой, которая маячит перед ОБСЕ, является отсутствие принятого на следующий год бюджета. Опять же, в сложившейся обстановке у России и Беларуси возникает закономерный вопрос о целесообразности финансирования фактически недружественной организации.

Не держаться за старое

25 февраля в Беларуси состоятся выборы депутатов Палаты представителей и местных Советов. По словам главы Центральной избирательной комиссии Беларуси Игоря Карпенко, приглашение наблюдателей от ОБСЕ на эти выборы не планируется. «Мы должны понимать, что выборы мы проводим в первую очередь для себя. Задача ЦИК – создать условия для того, чтобы избиратель, народ, который является источником власти в соответствии с Конституцией, мог свободно прийти на избирательные участки и сделать осознанный выбор в пользу того или иного депутата», – отметил Карпенко.

Этот эпизод наглядно демонстрирует, что на какой-то диалог в рамках ОБСЕ в Минске особо не рассчитывают, тем более, что роль организации в раскачивании политического кризиса 2020 г. здесь хорошо помнят.

ОБСЕ все больше напоминает чемодан без ручки, нести который становится все более тяжело и неудобно. Организация фактически превратилась в одну из евроатлантических структур, занимающих в отношении России и Беларуси недружественную позицию и никак не способствующих установлению равноправного диалога. По сути, ОБСЕ проводит и навязывает исключительно западную повестку.

Ситуация с ОБСЕ наглядно демонстрирует, что старые международные институты себя во многом исчерпали и дискредитировали. Мир ждет перезагрузка всей системы международных отношений, и далеко не факт, что для структур, подобных ОБСЕ, там найдется место.

Всеволод Шимов, советник президента Российской ассоциации прибалтийских исследований, старший научный сотрудник Центра белорусских исследований Института Европы РАН

Одной из основных тем на 78-й Генассамблее ООН стала реформа Совета Безопасности. Красной нитью через выступления официальных лиц проходил тезис о несоответствии структуры Совбеза ООН современным геополитическим реалиям. Причем, все громче слышен голос развивающихся государств. Отражает ли современные геополитические реалии Совет Безопасности, разобрался аналитик Белорусского института стратегических исследований Анатолий Бояшов.

Предложение развивающихся государств

Активизация усилий развивающихся государств по реформе Совета Безопасности ООН не случайна. Многие страны Глобального Юга переходят из категории региональных государств в статус глобальных игроков и ищут своё место в иерархии современных международных отношений, ведут поиск приемлемых решений, сценариев, конфигураций.

Отражением роста веса отдельных стран Глобального Юга стало несогласие с количественным перевесом западноевропейской группы в Совете Безопасности ООН. Об этом прежде всего говорит распределение мест от географических групп: к трем постоянным западным членам Совбеза присоединяются два непостоянных.

На первый взгляд, все дело в формальных критериях. Именно на это чаще всего обращали внимание официальные представители на Генеральной ассамблее, апеллируя к справедливому географическому представительству. У Запада действительно больше мест в Совбезе ООН – их пять, в отличие от Африки (три места), Азии (три места), Восточной Европы (два места) и Латинской Америки (два места) (см. таблицу). Но географические группы в ООН носят формальный характер и используются лишь для выборов в органы с ограниченным членством, такие как Совбез.

Отношение числа формальных мест в Совбезе по регионам к числу всех 193 членов ООН

С формальной точки зрения, у развивающихся государств десять голосов против пяти голосов Запада. Но ключевое значение – не в формальных географических группах, а в координации вне ООН.

Помимо формального географического преимущества, к Западу примыкают государства из других географических групп ввиду координации в рамках НАТО. Яркий пример: на два места от Восточной Европы претендуют 23 государства, в числе которых Беларусь и Россия. Из 23 государств 14 входят в НАТО. Помимо членства в НАТО есть и фактор взаимодействия с НАТО: учения, военно-технические программы, торговля оружием. Помимо взаимодействия с блоком НАТО, есть и двустороннее сотрудничество с западными странами, особенно со Штатами, которому, как правило, сопутствует поддержка американских инициатив в международных организациях, в том числе в Совбезе.

Но даже несмотря на координацию вне ООН, у стран Запада неформальные механизмы связи по особым тематикам. Так, в 2024 г. девять из пятнадцати членов Совбеза будут представлять «группу друзей ответственности по защите». Несмотря на стройное разделение силового компонента ответственности защищать и политических прав человека, эта западная инициатива была не раз использована для вмешательства именно западных государств во внутренние дела развивающихся стран. Это никогда не было препятствующим фактором для друзей США из числа средних и малых государств: история, увы, ничему не учит.

Соответственно, высоко значение не того, насколько убедительны будут аргументы средних и малых стран для Запада, а того, насколько сами развивающиеся страны действительно готовы объединиться для построения справедливого равноправного миропорядка. Западные государства не едины во всем: их мнение разделяется, например, в деталях арабо-израильского конфликта. Но западные страны объединяет полюс США (или даже США – Великобритании). Мощный вес США не просто не вызывает особых дискуссий относительно имперскости, но и позволяет странам Запада действовать слаженно на мировой арене. На данный момент из всех незападных регионов наиболее слаженно в Совбезе действует регион Африки, и все чаще этот регион находит поддержку полюса Россия – Китай.

Право вето

Неформальные механизмы связи, такие как группа друзей ответственности по защите, позволяют Западу добирать именно девять голосов, необходимых для принятия решений Совбеза (ст. 27 Устава ООН). Установлению полного контроля за Совбезом со стороны Запада мешает лишь право вето. При условии неиспользования права вето, Запад практически всегда будет проводить свои решения через Совет Безопасности ООН.

Все больше государств настаивают на изменении геополитических реалий, на увеличении числа непостоянных членов Совбеза от активно развивающихся азиатских, арабских, африканских и латиноамериканских стран. Беларусь выступает за реформу Совбеза путем расширения постоянного членства за счет крупных развивающихся государств Азии, Африки и Латинской Америки. Казахстан поддерживает увеличение непостоянных членов за счет средних развивающихся государств. Активную позицию по реформам занимает и Кыргызстан, выдвинувший кандидатуру в непостоянные члены Совбеза ООН на период 2027-2028 гг.

Поддерживает расширение членства и Россия, считая Бразилию и Индию естественными кандидатами на постоянные места в Совете. Позиция России заключается в том, что оптимальная модель Совбеза включит около двадцати членов, причем за счет увеличения числа государств от незападных мировых регионов. На переговорах по реформам необходимо будет учитывать амбиции «постоянных непостоянных членов» – государств, которые чаще других становились членами Совета Безопасности: Япония, Аргентина, Колумбия, Пакистан, Италия и Канада.

Группы реформ

Всего реформы Совета Безопасности можно разделить на три группы. Это реформы права вето, реформы географического представительства и реформы критериев для выборов на места непостоянных членов.

Первая группа реформ, касающаяся права вето, труднореализуема на практике, поскольку предполагает отказ постоянных членов от своих исключительных прав. По Уставу ООН для реформирования Совбеза необходимо согласие всех пяти постоянных членов. Сегодня ни один из постоянных членов не готов отказываться от привилегий первым. Текущий пересмотр мировых правил борьбы не позволяет всем пяти государствам одновременно согласиться на какие бы то ни было реформы права вето: велик риск того, что проиграет тот, кто первым пойдет на уступки.

На 78-й Генеральной ассамблее ООН позиция Российской Федерации относительно первой группы реформ конкретная: прерогативы постоянных членов Совета, включая право вето, ревизии не подлежат.

Вторая группа реформ заключается в изменении географического представительства в Совбезе, причем речь идет как о постоянных членах, так и непостоянных. Касательно непостоянных членов, среди основных предложений – повышение представленности в Совбезе государств от Африки, Азии и Латинской Америки. Число постоянных членов тоже может быть увеличено, но без права вето: историческая пятерка мировых держав останется.

Германия, Япония, Индия и Бразилия (Группа четырех) выступают коалицией за расширение количества постоянных членов. Как правило, позиция каждой из этих стран встречает сопротивление других региональных лидеров. Против предложения по расширению постоянных членов выступают Пакистан (против Индии), Италия и Испания (против Германии), Мексика, Колумбия и Аргентина (против Бразилии), Южная Корея (против Японии). Эти государства также оформили коалиционную группу из 12 государств (Объединившихся за консенсус), выступающих за увеличение непостоянных членов Совбеза с 10 до 20. Свои претензии на то, чтобы представлять мусульман в качестве постоянного члена Совбеза выражает также Саудовская Аравия.

В кулуарах обсуждается в том числе и расширение восточноевропейской группы за счет одного непостоянного члена. Развал СССР и Югославии не привел к пересмотру состава восточноевропейской региональной группы ООН, хотя отдельные государства социалистической группы вообще исчезли (ГДР), другие (кроме Беларуси и Украины) де факто передали свое представительство России как правопреемнику Советского Союза, третьи вошли в НАТО и Евросоюз. Особо показательна позиция современной Германии, которая готова поддержать добавление места для восточноевропейской группы, но в том случае, если сама она получит место постоянного члена.

Самая динамичная борьба складывается вокруг третьей группы реформ, касающейся критериев избрания в Совбез. Этих критериев выделяют множество, особенно в среде политических экспертов. В Уставе ООН критерий зафиксирован весьма пространно: Генеральная ассамблея при выборе непостоянных членов уделяет должное внимание «степени участия в поддержании мира и безопасности и в достижении других целей организации». Этот пункт остается открытым для интерпретаций, и каждая страна трактует его в выгодном для своих интересов ключе. Ожидаемо, что для США, как основного финансового донора ООН, основным для оценки «степени участия» стало добровольное финансирование программ ООН и миротворческих миссий. Беларусь выступает за соблюдение принципа бюджетной нейтральности при выборах непостоянных членов. В противном случае Совбез ООН может превратиться в инструмент наиболее развитых государств по контролю за развитием других государств.

Если Вашингтону удастся упразднить право вето постоянного члена СБ ООН, наступит радикальный слом всей мировой архитектуры, созданной после Второй мировой войны. Фактически произойдёт приватизация ООН западным блоком. После этого организация превратится в «говорильный клуб» наподобие Лиги Наций 1930-х гг. Мировая конфигурация в нынешних форматах рухнет, а новый статус стран Глобального Юга в ООН обесценится.

По-видимому, первым шагом к слому мировой архитектуры может стать именно реформа Совбеза ООН – для этой реформы необходимо будет открыть для редактирования Устав ООН, затем государства уже не смогут договориться о формулировках. Устав ООН как последняя опора суверенного равенства государств может кануть в небытие, уступив место комплексам двусторонних отношений по модели, в лучшем случае, девятнадцатого века.

***

Что делать Беларуси? Включаться в дружественные блоки Глобального Востока и Глобального Юга, которые пытаются играть на опережение. Ключевая роль в этом процессе принадлежит БРИКС. Уже сегодня блок помогает сглаживать противоречия между КНР и Индией, Ираном и Саудовской Аравией, Египтом и Эфиопией. Аналогичную роль в отношениях между Индией и Пакистаном играет ШОС. Расширение БРИКС и ШОС даёт возможность говорить о потенциальном ядре новой мировой конфигурации, участники которой смогут гармонизировать свои интересы и будут защищены от попыток коллективного Запада установить планетарную диктатуру.

Несущими конструкциями новой мировой архитектуры, помимо БРИКС и ШОС, должны выступить региональные объединения Глобального Юга: АСЕАН, МЕРКОСУР, Африканский Союз, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Лига арабских государств, Организация исламского сотрудничества.

Несмотря на скороспелые оценки о неэффективности, Совет Безопасности до сих пор еще никогда не работал в лабораторных условиях, лишенных политического и военного противостояния государств. С обострением международной обстановки в «расход» уже пошли ранее эффективные правила процедуры 37 и 39, а также заседания в формате Арриа. Чрезмерное привлечение негосударственных экспертов превращает межгосударственный диалог в работу со СМИ. Эту проблему усугубляют открытые заседания Совбеза, особенно по Украине, которые не содействуют разрешению конфликтов, а увеличивают хайп, распространяемый ИТ-корпорациями. Открытые заседания с использованием соцсетей стали новеллой эпохи коронавируса, но в итоге сделали из Совбеза ООН аналог программы телепередач.

В настоящий момент остро необходима актуализация инструментов кроссрегиональной коммуникации и механизмов тихой дипломатии, доработка детальных рабочих методов, обязывающих инициаторов повестки консультироваться со всеми сторонами и принимать общие решения, пускай и не столь хайповые. В этой связи следует присмотреться к реформам рабочих методов, инициированным Бразилией и ОАЭ по основным авторам и соавторам решений Совбеза, к инициативам России и Франции по кодексу поведения авторов и основных докладчиков.

Анатолий Бояшов, аналитик Белорусского института стратегических исследований