5 лет Договору о Евразийском союзе: мифы и реальность интеграции

В мае 2019 г. исполняется 5 лет Договору о Евразийском экономическом союзе. ЕАЭС был запущен в условиях падения цен на энергоносители, украинского кризиса и санкционного давления. В последние годы союзу удалось добиться роста внутренней торговли, экономики всех государств-участников показывают позитивную динамику. Внешняя торговля стран союза в 2018 г. выросла на 18,8% и достигла $753,4 млрд, взаимная – увеличилась на 9,2% до $59,7 млрд, ВВП стран ЕАЭС увеличился на 1,8%. Вместе с тем темпы экономического роста пока ниже среднемировых. Декларируемая союзниками России «многовекторная» внешняя политика, как и усиливающийся конфликт России и США, заставляют наблюдателей сомневаться в эффективности ЕАЭС. Насколько эти сомнения обоснованны и зачем интеграция России и ее партнерам?

Интеграционные мифы

Предметом дискуссий вокруг ЕАЭС часто становятся не реальные проблемы блока, а его мифологизированный образ. Это порождает у некоторых наблюдателей, особенно не знакомых глубоко с ЕАЭС, ряд иллюзий.

Объединение называют «союзом глав государств», предполагая, что оно держится в основном на политической воле сверху. Вместе с тем, согласно данным Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития, в 2017 г. положительно оценивали участие в Евразийском союзе 50% граждан Армении, 56% граждан Беларуси и 68% граждан России. В Казахстане и Кыргызстане данный показатель выше – 76% и 83% соответственно.

Некоторые комментаторы подчеркивают «потребительское» отношение участников, якобы использующих союз лишь для выторговывания российских преференций. Однако у России положительное сальдо торгового баланса с государствами – членами ЕАЭС – $19,6 млрд в 2018 г. Отказ от интеграции сократит возможности России по обеспечению безопасности и модерированию региональных процессов, сделает ситуацию вдоль значительных участков самой протяженной в мире сухопутной границы менее предсказуемой.

Ряд комментаторов подозревает Россию в эксплуатации ЕАЭС с целью удовлетворения «имперских амбиций». Они предполагают, что Москве важно поддерживать некую иллюзию собирания «постсоветских земель». Однако решения в ЕАЭС принимаются консенсусом, у каждого государства-участника де-факто есть право вето на любое решение наднациональных органов. Если посмотреть на десятки решений, которые принимаются каждый месяц наднациональными органами ЕАЭС, то ключевые среди них принимаются тяжело и долго, в процессе достижения компромиссов ломается множество копий.

При этом некоторые страны время от времени используют блокировку решений в ЕАЭС как инструмент давления на Москву для удовлетворения национальных интересов. В этом смысле политически проект ЕАЭС скорее «антиимперский».

В медиа и политических заявлениях встречается мнение, что страны ЕАЭС не получают от союза выгод. Хотя торговля стран ЕАЭС увеличивается не только с Россией, но и, к примеру, у Армении с Беларусью (рост на 17,3% в 2018 г.), а также у Армении с Казахстаном (рост на 33,9% в 2018 г.) и Казахстана с Кыргызстаном (рост на 13,1% в 2018 г.).

Евразийская интеграция обеспечивает ее участникам ряд уникальных благ, среди которых – отсутствие военной и экономической конфронтации между странами союза, безвизовое пространство, отсутствие таможенных барьеров и общий рынок товаров (несмотря на сохраняющиеся изъятия и барьеры), общий рынок труда и упорядочивание миграции, транзит энергоносителей, инвестиции (Евразийский банк развития), финансовая «подушка» безопасности на случай кризиса – Евразийский фонд стабилизации и развития, где Россия выступает основным донором.

Для Беларуси важны приобретение энергоносителей по выгодным ценам, поддержка финансовой стабильности за счет евразийских институтов и сбыт продукции своей экспортноориентированной экономики. Для Казахстана важно сотрудничество в сфере транзита и балансирование влияния Китая. Все страны значительно выиграли от запуска зоны свободной торговли с Вьетнамом. Эффект от заключенных в 2018 г. соглашений с Ираном и Китаем еще предстоит оценить.

Одно из главных достижений ЕАЭС – создание общего рынка труда в рамках союза.

Трудовые мигранты получают бесплатную скорую медицинскую помощь, в странах союза признаются их документы об образовании, завершается подготовка соглашения о пенсионном обеспечении. Например, общая сумма денежных переводов трудовых мигрантов из России в Кыргызстан в 2018 г. достигла $2,6 млрд, что составляет 32,5% от ВВП республики.

По данным МВД России, за последние пять лет число работающих в России граждан Кыргызстана увеличилось в пять раз, а Армении – вдвое. Если в 2012 г. на территории РФ работало 79 375 граждан Кыргызстана, то в 2017 г. – уже 376 863. Численность работающих в России граждан Армении за этот же период возросла с 90 549 до 232 247 чел. При этом Кыргызстан и Армения в 2017 г. занимали первое и второе места по числу работающих в России мигрантов из стран ЕАЭС, опережая Беларусь (124 633) и Казахстан (88 202).

За счет ЕАЭС Россия сумела упорядочить интеграционные процессы и сократить нелегальную миграцию.

Реальные проблемы

Серьезные вызовы, с которыми сегодня сталкивается ЕАЭС, обсуждаются в медиа гораздо реже, чем интеграционная мифология.

Сегодня сохраняются зоны недостаточного контроля на внешних границах ЕАЭС. Реэкспорт из Украины и ЕС, по оценке экс-посла России в Беларуси Михаила Бабича, приносит России убытки в сотни миллионов долларов. В 2017 г. урон от реэкспорта сахара из Беларуси и Казахстана Минсельхоз РФ оценивал в 70-80 млрд руб. ($1-1,2 млрд). Казахстан, в свою очередь, понес убытки вследствие затрудненности транзита украинской продукции через территорию России в первые годы после украинского кризиса. Западные санкции мешают развитию единого таможенного пространства, сдерживают развитие российской экономики, а значит, и общесоюзной. Беларусь беспокоят недостаточные темпы создания энергосоюза и множество барьеров в торговле.

Однако стратегический вызов – глубокая экономическая и социальная модернизация государств – участников ЕАЭС, повышение их места в иерархии мирового разделения труда.

Главной угрозой ЕАЭС могут оказаться отнюдь не геополитические риски, а геотехнологические, например, стандарты в сфере связи или логистики. Неспособность сформировать собственное пространство стандартов чревато превращением Центральной Евразии в окраину Евро-Атлантики или Азии. Это повлечет вымывание трудовых ресурсов, сокращение пространства национальных языков, утрату суверенного контроля над экономикой.

Ощутимый риск – сохраняющееся в значительной части политикоформирующих кругов стран ЕАЭС представление, что задача внутренней модернизации может быть решена за счет внешних игроков, так называемой «интеграции интеграций», прежде всего, с Евросоюзом. В обозримой перспективе это едва ли возможно. Как в силу зависимости Европы в вопросах безопасности от США и инфраструктуры НАТО, так и в силу ядра ЕС, в интересах которого – сохранение текущей структуры торговли со странами ЕАЭС. Возврат к взаимодействию с ЕС возможен лишь в стратегической перспективе. Но ответ на вопрос об экономической стратегии ЕАЭС нужен уже сегодня.

Принцип консенсуса в принятии решений среди стран ЕАЭС исключает возможности доминирования отдельных стран в блоке, но замедляет принятие решений, тормозит интеграцию.

Так, Таможенный кодекс ЕАЭС был принят в серьезно усеченном виде, выпал целый блок налоговой политики из-за позиции Казахстана.

У Евразийской экономической комиссии нет полномочий по контролю за исполнением решений органов ЕАЭС. У Комиссии даже нет права обратиться в Суд ЕАЭС. Это тормозит устранение барьеров на общем рынке и усложняет разрешение спорных ситуаций.

Стратегическая перспектива

Ключевой вопрос – сможет ли ЕАЭС сформулировать собственную стратегическую повестку развития, с учетом особенностей континентальности экономик стран-участниц?

Как показывает статистика, средний ВВП развивающихся государств, не имеющих выхода к морю, составляет примерно 57% от объема ВВП соседних стран, имеющих выход к морю. Внешнеторговый оборот государств, не имеющих выхода к морю, в среднем на 30% ниже, чем у прибрежных стран.

Преодоление бремени континентальной географии, превращение его в преимущество – исторический вызов перед всеми странами ЕАЭС.

Если государства смогут найти развязки отмеченных выше проблем, прежде всего, проблем системы управления и согласования интересов в союзе, то дальнейшее движение станет возможным уже сейчас. Возможен и другой сценарий – торможение интеграции в силу внутриполитических причин и внешнего давления. Не стоит драматизировать замедление интеграции, отдавая отчет, что реально достигнуто уже немало.

При развитии ЕАЭС не стоит ограничивать себя, ментально привязывать к границам бывшего СССР. Союз может тесно сотрудничать и с другими странами Евразии. В конечном итоге, предотвратить сценарий новой холодной войны – на этот раз между Китаем и США – может сценарий мировой системы, состоящей из нескольких сильных макрорегионов. Если они выдержат конкуренцию, то не допустят скатывания к новому блоковому противостоянию.

Статья впервые опубликована в газете «Известия» 6 мая 2019 г.

Вячеслав Сутырин, проректор ГАУГН, главный редактор аналитического издания «Евразия.Эксперт»