Суверенитет vs. интеграция: что мешает ЕС принять новую миграционную стратегию

23 сентября Еврокомиссия представила новую миграционную стратегию, которая должна заменить Дублинское соглашение. Однако новый документ вызвал критику со стороны Венгрии, Польши и Чехии, которые настаивают на том, что приток беженцев надо не регулировать, а остановить. Скептически отнеслись к предложенной стратегии и в Австрии, канцер которой заявил, что она «не будет работать». О том, как Брюссель хочет изменить миграционную политику и почему это не устраивает многих членов Евросоюза, читайте в статье доктора политических наук, профессора СПбГУ Натальи Ереминой.

Причины разработки новой стратегии

Миграционный кризис, ударивший по ЕС в 2015 г., оказался столь существенным для всех сфер жизни государств-членов и ЕС в целом, что даже заставил экспертов говорить об экзистенциальном кризисе интеграционной группы. При этом возросшие потоки иммигрантов представляли не трудовых иммигрантов, а беженцев, в отношении которых всегда предлагались более льготные возможности и условия пребывания в принимающей стране.

Однако эта ситуация наложилась на проблемы интеграции иммигрантов и провал политики мультикультурализма, о чем достаточно давно начали говорить на самом высоком уровне в ФРГ, Франции, Великобритании. В целом стало ясно, что миграционная система ЕС довольно плохо соотносится с национальными миграционными задачами. Помимо этих вопросов, коронавирус, сепаратная реакция на него членов Евросоюза, произвольное закрытие и открытие границ, различия в проведение карантинных мероприятий без оглядки на рекомендации Брюсселя, а также брекзит заставили ЕС обратиться к задаче пересмотра миграционной стратегии.

В этой связи показательно, что Брюссель сам заявил, что текущая миграционная система не работает, и что в течение последних пяти лет он так и не смог выправить ситуацию.

Эти причины стали основанием для разработки нового Пакта по миграции и предоставлению убежища, который был представлен 23 сентября 2020 г. с целью создать более предсказуемую и управляемую систему, позволяющую отказаться от ad hoc решений. По словам главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен, Брюссель представляет новое европейское решение, чтобы восстановить доверие между государствами-членами и веру граждан ЕС в его возможности контролировать миграцию.

Для достижения этого предлагается сделать следующее:

– Улучшить сотрудничество между странами происхождения и странами транзита с ЕС, который получит возможность на ранних этапах возвращать иммигрантов в страны их происхождения, если они не имеют права оставаться в принимающем государстве (здесь ЕС признает, что ни одно решение не может удовлетворить все стороны, но к этому можно стремиться только путем переговоров);

– Развивать взаимодействие между государствами-членами ЕС для более справедливого разделения ответственности и эффективной солидарности между ними, при этом национальные системы управления миграцией должны в большей степени интегрироваться в европейское целое. 

– Формировать устойчивость к кризисам, для чего необходимо ускорить принятие решений и полагаться на интегрированные процедуры в управлении границами и Шенгеном;

– Осуществлять борьбу с нелегальной миграцией, которая заявлена как важнейшая задача новой стратегии.

Особенности новой миграционной стратегии

В целом новая стратегия формируется на трех опорах. Первая – это построение доверия между странами-членами благодаря эффективным и более быстрым процедурам оформления иммигрантов.

Среди таких мер указана интегрированная процедура на границах ЕС, включающая быструю проверку всех лиц, пересекающих внешние границы союза без соответствующих документов. Данная процедура также включает в себя проверку здоровья, причастности к правонарушениям, снятие отпечатков пальцев и размещение этих лиц в соответствующей базе данных (Eurodac).

И уже при прохождении границы выявляются категории иммигрантов, что позволит быстро принимать решение о допустимости предоставления им убежища. Все процедурные моменты будут усилены благодаря мониторингу и поддержке от всех агентств ЕС, а также подключению цифровой инфраструктуры.

Вторая опора новой стратегии – справедливое разделение ответственности и солидарности.

Каждое государство, без исключений, должно вносить свой вклад в солидарность в сложные периоды и стабилизировать систему в целом, выполняя все гуманитарные обязательства ЕС. Для этого Еврокомиссия предложила систему гибкого участия стран-членов.

Оно может заключаться во многих аспектах, начиная от предоставлении убежища, заканчивая различными формами оперативной поддержки на добровольной основе (высадка пассажиров-иммигрантов, обеспечение их поиска и спасения), то есть государство должно само определить свои возможности, но обязательно участвовать, чтобы проявить солидарность и внести свой вклад в борьбу с кризисом или, точнее, в его профилактику. Однако отмечается, что в периоды кризиса требуется более строго обозначенный вклад.

Третьей опорой можно назвать изменение парадигмы в отношениях ЕС с прочими странами с целью облегчения реадмиссии, причем решение о ней принимается в сжатые сроки и по единым правилам ЕС. Для этого предлагается усилить роль Европейской пограничной и береговой охраны (European Border and Coast Guard) и Координационного центра по возвращению (EU Return Coordinator). Это позволит предложить общее управление миграционными потоками.

Помимо этих мер Комиссия также обещает запустить программу «Партнерство талантов» (Talent Partnerships) со странами, не входящими в состав ЕС, которая позволит соотнести навыки и способности прибывающих в ЕС с потребностями самого ЕС, причем для развития этой программы планируется привлечь и частных спонсоров.

Для реализации указанных шагов Еврокомиссия в скором времени примет новый План действий по интеграции и включению на период 2021-2024 гг. (Action Plan on integration and inclusion for 2021-2024). А Европарламент и Совет ЕС приступили к исследованию и принятию законодательства, необходимого для формирования именно общеевропейской политики в миграционной сфере. Государства-члены, а точнее их законодатели, уже приглашены в Брюссель для заключения политического соглашения по ключевым принципам регулирования миграционных потоков и предоставления убежища.

Выводы

Задача сформировать единую миграционную политику остается наиболее сложной, так как такая политика должна основываться на солидарном подходе: государства-члены совместно решают проблемы, разделяют беженцев между собой, оказывают финансовую и техническую поддержку странам, в которые прибывают иммигранты, что не всегда реализуется на практике.

При этом именно эта сфера рассматривается странами как сугубо национальная, а разделение ответственности в ней с Брюсселем воспринимается как значительная потеря суверенитета государствами-членами.

Наиболее показательной в этом вопросе стала позиция стран Вышеградской группы, отказавшихся от приема беженцев по квотам. Также стоит упомянуть сложности, которые были вынуждены практически в одиночку решать такие страны, как Греция, Италия и Испания, столкнувшиеся с массовыми потоками беженцев. По всей видимости, Брюссель решил урегулировать этот вопрос, так как теперь солидарностью называют любое участие государства-члена, определяемое его возможностями, ресурсами и даже самой готовностью, для профилактики и решения миграционных проблем. В этом заключено и признание Брюсселем суверенитета государств-членов и различий в их интересах и подходах к этой проблеме.

Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ