Трансформация или распад? Что ждет Евросоюз в 2021 году

Под занавес 2020 г. Великобритания и ЕС подписали соглашение о сотрудничестве после Брекзита. Оно предусматривает свободную торговлю, неограниченный доступ к территории друг друга, но прекращение координации оборонной, внешней и санкционной политики. Тем временем, в самом Евросоюзе весь год усиливались существующие разногласия, которые подогрела ситуация с пандемией и экономическим кризисом. Новым поводом для споров, в частности, стала закупка и распределение вакцин. Выдержит ли европейская солидарность испытание коронакризисом, и какое будущее ждет ЕС в 2021 г., проанализировала доктор политических наук, профессор СПбГУ Наталья Еремина.

Основа интеграции

В начале формирования общего европейского рынка главенствовали идеи безопасности в смысле противодействия возможному новому мировому конфликту. Но с течением времени интеграционное движение стало полагаться на выработанную ЕС определенную социальную модель, которую могут контролировать именно наднациональные власти и именно благодаря принципам верховенства, прямого действия права ЕС и субсидиарности. Эта социальная модель, прежде всего, предлагает гражданам ЕС гарантии дохода и защиты их прав. Именно социальные гарантии, заложенные, в том числе, в экономические проекты (в частности, в проекты региональной и структурной политики ЕС), обеспечивают лояльность граждан и вызывают позитивный настрой населения, которое получает ряд преимуществ благодаря наличию общего рынка, отсутствию границ и защите прав в любой точке ЕС.

Безусловно, социальный компонент напрямую обращен к публике, а значит, оказывается самым мощным инструментом, работающим на привлекательный имидж Союза. Важно, что именно социальная политика обеспечивает идею солидарности, ведь солидарность может строиться на компромиссе, который гарантируется определенными стандартами. Также солидарность подкрепляется взаимными обязательствами государств. Помимо этого, социальное сплочение должно быть подкреплено территориальным сплочением, для чего необходимо решать экономические проблемы стран ЕС.

Однако теперь социальная модель вступила в некоторое противоречие с текущими условиями жизнедеятельности, что наносит удар по принципу солидарности, без которого невозможен интеграционный процесс.

Данные условия заключаются в конкретных экономических и финансовых проблемах, углублении экономического разделения, выявлении разных групп стран с отличающимися политическими позициями. Не будем забывать и про разные более ранние кризисы, включая Брекзит, миграционный кризис, угрозы терроризма, кризис еврозоны и другие.

Кроме того, любая организация проходит разные этапы эволюции, и один из ярких примеров этого – смена интеграционных и дезинтеграционных процессов. Под влиянием коронавируса очевидными стали дезинтеграционные процессы, связанные с отказом от свободного функционирования Шенгенской зоны, с проявлением национальной лояльности в производственной сфере, со спорами об общем бюджете и принципах его распределения, а также о финансовой поддержке в восстановлении экономик и рабочих мест. А это «бьет» именно по гражданам. Таким образом, некоторые нарушения в функционировании социальной модели в 2020 г. начали подтачивать принцип солидарности.

К тому же, так и не удалось решить экономические диспропорции внутри ЕС, и сейчас члены ЕС переживают ярко выраженный спад в разных сферах (демографической, экономической и так далее). Не приходится говорить и о сложившейся единой европейской идентичности. Причем, негативные тенденции развиваются на фоне нарастания международных противоречий, роста конкуренции со стороны США, Китая, России. Да и COVID-19 по-разному повлиял на страны ЕС, став очередным испытанием для него.

Коронавирус наносит удар

Неудивительно, что именно сейчас обострились дискуссии о европейской солидарности и потенциале интеграционного движения. Здесь следует учитывать, что солидарность не может быть навсегда укоренена в многоформатных обществах, ее необходимо постоянно поддерживать. Наиболее эффективно это делать именно через социальные инструменты. В ЕС солидарность также часто называют политически обусловленной, так как она связана с форматом взаимодействия государств-участников и процессом достижения компромисса.

Во-первых, коронавирус стал тестом системы управления. Вообще, наднациональной уровень реагирует на определенный круг вопросов и вмешивается в их решение именно в рамках своих полномочий. Согласно принципу субсидиарности, те проблемы, которые могут быть решены на уровне регионально-локальном или национальном, там и решаются. Выявление сфер влияния национальных и наднациональных институтов – наиболее сложный вопрос. Довольно часто он порождает конфликты между государствами.

Во-вторых, возникли споры вокруг финансовых и экономических программ. В последнее время нашумели дебаты между Брюсселем, а также Францией, ФРГ, Австрией с одной стороны, и странами Вышеградской группы – с другой стороны. Вопрос финансовой поддержки стран для восстановления экономик вызвал очередной конфликт. Более того, Польша и Венгрия смогли фактически заставить другие государства отказаться, по крайней мере, на время, от привязки выплат из бюджета ЕС к выполнению государствами принципов права ЕС. Соответственно, «нехватка» демократии в данных странах вполне могла стать инструментом влияния на их правительства, если бы подобный принцип был утвержден. Однако достигнутый компромисс можно считать неустойчивым, что негативно влияет на систему управления.

Показательно, что даже программы социальной и продовольственной помощи, которые продвигали, например, Германия и Швеция, вызывают недовольство других стран, полагающих необходимым оставить социальные вопросы на усмотрение национальных правительств.

Помимо этого, довольно полярные точки зрения страны ЕС высказывают в отношении политики «кризисной солидарности», проводимой ЕС, так как из нее могут быть исключены государства, которые не заключили соответствующие соглашения. Аналогичные споры мы наблюдали и в отношении политики ЕЦБ, который выкупал государственный долг стран-членов. Страны-доноры выступали против автоматического запуска данной программы только в отношении стран, самостоятельно заявляющих о том, что они являются наиболее пострадавшими от коронакризиса.

Не меньшее число вопросов вызывает так называемая бюджетная солидарность, причем дискуссии на этот счет возникали при каждом расширении ЕС, когда выяснялось, что более обеспеченные государства должны выплачивать бо́льшие объемы сумм на поддержку других, менее обеспеченных государств. Поскольку экономические диспропорции, невзирая на это, не были решены, бюджетная солидарность поставлена по сомнение рядом стран, в частности, Нидерландами и Австрией, но горячо поддерживается всеми странами-новичками, прежде всего странами Вышеградской группы и Прибалтики. Но готовы ли при этом все эти страны соблюдать бюджетную дисциплину? И тут выясняется, что парадоксальным образом ее не соблюдают и экономики-«старожилы» ЕС, например, Италия и Франция. А ведь контроль над госдолгом, размер и характер помощи обусловлен тем, что государства проводят все решения наднациональных органов, того же ЕЦБ.

В-третьих, коронавирус, конечно, не был спрогнозирован заранее и связанные с ним положения не были представлены в учредительных договорах ЕС. А сфера здравоохранения сейчас свидетельствует еще об одном кризисе солидарности. Несмотря на то, что в договоре о функционировании ЕС говорится о сотрудничестве государств для предотвращения бедствий, речь идет не столько о сотрудничестве самих государств, сколько о необходимости вовлекать в него наднациональный уровень. Ведь реализуется этот аспект благодаря европейскому механизму гражданской защиты. Кроме того, формирование медицинского корпуса, медицинских резервов связаны с деятельностью Брюсселя, а не государств-членов. При этом собственно сама борьба с пандемией может быть прерогативой именно национальных государств, так как здравоохранение – это их компетенция.

В этих условиях ЕС не может играть руководящую роль и эффективно заставлять государства помогать друг другу. Поэтому чаще мы видим примеры гражданской солидарности и помощи граждан разных стран ЕС друг другу на добровольной основе, нежели примеры взаимодействия государств. Вспомним, что Франция и ФРГ, например, в начале первой волны даже наложили запрет на поставки медицинского оборудования в Италию. Да и как их поставлять в условиях закрытых границ, в случае, если бы не было подобных запретов? ЕС ограничился ролью координатора и посчитал необходимым создать резерв оборудования, профинансировать исследования по разработке вакцин.

Выводы

С одной стороны, страны, которые нуждаются в помощи, неохотно выполняют предписания. С другой стороны, страны, которые могут оказать поддержку, не готовы оказывать ее добровольно, проявляя солидарность. И та, и другая позиции связаны с национальными интересами и далеки от выполнения взаимных обязательств. Это порождает у граждан ЕС недовольство как национальным уровнем, так и наднациональным. При этом национальному уровню они не доверяют, вероятно, еще сильнее, чем наднациональному, и вообще периодически высказывают совершенно противоречивые мнения в отношении интеграции. Например, согласно опросу ECFR/YouGov, проведенному в мае 2019 г., большинство избирателей опасались, что ЕС может распасться в следующие 10-20 лет; треть избирателей во Франции и Польше и более четверти избирателей в Германии считали, что война между странами-членами ЕС является «реальной возможностью» в ближайшее десятилетие.

При этом коронавирус показал, что без наднационального уровня невозможно решить никакую проблему. Пандемия усилила его роль, а это важно для сохранения интеграции, что показали опросы 2020 г. В восьми членах Евросоюза среди опрошенных в период с июня по август 2020 г. в среднем 61% заявил, что ЕС хорошо справился с пандемией. По крайней мере, половина или более респондентов в каждой опрошенной стране одобрили действия Брюсселя.

Итак, ставит ли коронавирус под сомнение потенциал интеграционного движения? У ЕС есть конкретные достижения (Шенген, еврозона), которые благоприятны для граждан. Но для сохранения этих достижений необходима солидарность (в частности, из-за коронакризиса). А именно в такие моменты понятно, что интеграция – это и правда велосипед: он должен ехать, иначе упадет. Сейчас его движение замедляется, так как не все государства готовы выполнять свои обязательства, что приводит к дефициту доверия стран друг другу. Важно, что коронавирус – это надолго, принцип свободного передвижения перестает действовать, а государства не готовы доверять друг другу в реализации этого принципа, который является краеугольным в обеспечении лояльности граждан ЕС и интеграции.

Коронакризис, как и другие кризисы до него, показал, что солидарность ЕС неэффективно реализуется, нарастает недоверие участников друг другу. В этом контексте гораздо бо́льшую солидарность государств обеспечивает деятельность наднациональных институтов, и именно они стали теперь самым весомым фактором, обеспечивающим продвижение интеграции.

Пока есть прямые выгоды, государства-бунтари сохранят свое участие в интеграции, но они всегда будут стремиться к получению максимальной выгоды по сравнению с другими государствами. Это постоянный конфликтный процесс, который пока регулируется согласием государств ядра оплачивать подобные запросы. Дезинтеграция, о которой говорят некоторые страны – это политическая тактика, политика шантажа. Пока что единство обеспечено экономической мобилизацией «шести экономик-локомотивов» ЕС – ФРГ, Австрии, Дании, Финляндии, Нидерландов и Швеции. А в политическом плане важен союз Германии и Франции.

Однако мы можем предположить, что коронавирус усилит трансформацию ЕС (или его перезагрузку, перегрузку? Вопрос остается открытым). В любом случае, если трансформация не происходит, начинает возобладать тенденция распада. Коронавирус поставил под сомнение Шенген, еврозону, другие направления. При нем государства все равно будут проводить свои собственные антикоронавирусные мероприятия. И, действительно, меры Швеции, сохранившей свою экономику и теперь помогающей странам, пострадавшим от коронавируса, сильно отличались от итальянских. И пока действует коронавирус, он влияет на дезинтеграцию функционально, технически, экономически, финансово, политически и даже психологически.

Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ