Борьба с коронакризисом обострила борьбу за ресурсы в Евросоюзе

В Европе нарастает вторая волна коронавирусной пандемии: Испания, Франция, Чехия обновили рекорды суточного прироста зараженных. Опыт первой волны показал, что европейская интеграция не смогла своевременно включиться в борьбу с новым кризисом. И сегодня перед странами ЕС встает вопрос: как наднациональные органы союза справятся с возвращением вируса? О том, как коронакризис повлиял на систему управления в Евросоюзе и какие интеграционные сложности высветил, читайте в статье доктора политических наук, профессора СПбГУ Натальи Ереминой.

Коронавирус как испытание

Коронавирус стал своеобразным тестом для экономической, политической и социальной систем государств и союзов государств с точки зрения управления. А мы знаем, что именно вопрос управления и принятия решений является ключевым в конкуренции наднациональных и национальных элементов в ЕС. Именно по этой причине коронавирус оказался удобен как инструмент в реализации задач управленцами на разных уровнях и тестировании системы управления в целом на прочность.

С самого начала коронавирус преподносили как проблему глобального масштаба, а значит, ее решение было сопряжено с международным сотрудничеством. Однако парадоксальным образом даже внутри единых интеграционных пространств, в частности, в ЕС, были восстановлены внутренние границы, пересмотрены соглашения.

С одной стороны, это показало, что наднациональный уровень скорее реагирует на ситуацию в связи с нарастанием определенных позиций внутри интеграционной группы, нежели вырабатывает собственную повестку (ведь наднациональные институты не могли не наблюдать споры между государствами ЕС, начиная от границ, заканчивая статистикой и объемами финансовой помощи). Кроме того, длительное время страны ЕС самостоятельно боролись с эпидемией. Коронавирус выявил различия между странами ЕС в сфере здравоохранения, что сказалось непосредственно на цифрах летальности.

С другой стороны, позиция ЕС зависит от крупных международных игроков. Так, Еврокомиссия разрабатывала план по борьбе с коронавирусом в соответствии со всеми рекомендациями ВОЗ. Поэтому ситуация с коронавирусом высветила несколько уровней управления, а наднациональные институты в этой конфигурации скорее играют роль примирителя, арбитра, «ночного сторожа», еще сильнее выявляя позиции как крупнейших игроков в ЕС, так и отдельных групп по интересам (Вышеградская группа).

Роль наднационального уровня управления

Наднациональные институты стали влиять на ситуацию с момента формулирования плана по борьбе с коронавирусом. Они в большей степени подключились к вопросу, когда уже была поставлена задача постепенного выхода из кризиса. Так, Еврокомиссия только 17 марта создала консультативную группу по COVID-19, в которую вошли 7 эпидемиологов и вирусологов, и только после этого разработала европейскую дорожную карту, где предложила как ограничительные меры, так и подходы к их снятию.

Особое значение с точки зрения функционала наднационального уровня имеет план по восстановлению экономики Евросоюза и европейскому долгосрочному бюджету на 2021-2027 гг. При этом он был принят на Совете ЕС только 21 июля 2020 г., а переговоры длились четыре дня. В итоге было принято решение более 50% многолетнего бюджета ЕС (в общей сложности около €1,8 трлн) направить на борьбу с вирусом, на восстановление и устойчивое развитие, а также смягчение социально-экономических последствий пандемии.

Что показательно, наднациональный уровень отмечает, что не может предложить универсальный план решения всех проблем, так как ситуация везде разная, а его задача состоит скорее в формировании скоординированного подхода к пандемии и мерам эффективного сдерживания или их отмены для сохранения общих интересов ЕС.

Этот подход отражен и в том, что Комиссия активно собирала информацию о ситуации в странах ЕС и благодаря этим данным даже запустила интерактивную платформу Re-open EU, в которой указала информацию о сроках и возможностях возобновления туризма и передвижения по ЕС.

Что делала Еврокомиссия?

В основе выхода из кризиса, с точки зрения Комиссии, лежат три критерия: эпидемиологический (число госпитализаций), потенциал системы здравоохранения (коечный фонд, лекарства и оборудование); возможности тестирования. Для реализации поставленных задач и мониторинга ситуации Комиссия указывает, что именно национальный, а не наднациональный уровень несет основную ответственность за принятые решения, которые он может разделить с субнациональным уровнем. При этом Комиссия предложила Руководство к тому, как проводить данный мониторинг, а также накапливает и распределяет оборудование через совместные закупки в рамках общей программы rescEU.

Свою роль объединителя ЕС Комиссия видит и в контроле над разработкой вакцины. Она заключила договоры с шестью фармацевтическими компаниями. Первой компанией, с которой был заключен договор, стала AstraZeneca. Среди других партнеров указаны BioNTech-Pfizer, Moderna, CureVac, Johnson & Johnson, Sanofi-GSK. Еврокомиссия даже предложила европейскую стратегию по ускоренной разработке и производства вакцины, предлагая вместо 10 лет осуществить работу за 12 месяцев.

Важным результатом стало и признание ЕС необходимости поставить общественное здравоохранение над частным. Комиссия провела работу и в сфере сбора лекарственных средств и аккумулирования объемов плазмы для лечения, через распределение грантов (€40 млн) на производство лекарственных средств в соответствии с потребностями служб сбора крови государств-членов. Также Комиссия выделила €2,5 млн для обучения многопрофильного пула медицинских специалистов навыкам интенсивной терапии. А 2 апреля она запустила инициативу «Солидарность для здоровья». В ее рамках €6 млрд направлены на поддержку систем здравоохранения стран-членов ЕС в борьбе с пандемией. Половина суммы будет поступать из остатков бюджета ЕС, а другая – за счет дополнительных взносов, запрошенных у государств-членов. Инициатива позволит Комиссии распределять предметы медицинского назначения, оказывать финансовую поддержку и координировать транспортировку медицинского оборудования и трансграничных пациентов, поддерживать набор дополнительных медицинских кадров и строительство мобильных полевых госпиталей.

Также план предполагает финансовую поддержку странам с наиболее пострадавшей экономикой. Однако объемы выплат были связаны с нереализованными программами региональной политики, поэтому страны Прибалтики и Польша остались одними из основных реципиентов.

Все указанные положения Плана будут действовать до конца декабря 2020 г., при этом отмечается вероятность того, что они будут продолжены и в дальнейшем, при необходимости. Решение об этом также будет принимать Комиссия ЕС.

Выводы

Таким образом, коронавирус стал важным фактором в развитии системы управления в ЕС: он высветил сложные аспекты в координации наднациональных и национальных институтов. Не менее важно и то, что горизонтальные взаимодействия государств также значительно осложнились за период пандемии. По этой причине наднациональный уровень уже не так активно отстаивает идею перетекания все больших полномочий наверх, в то время как на национальном уровне обострилась борьба за ресурсы ЕС.

В этом контексте единственным и уже испытанным средством единения снова становится «внешняя угроза». Неудивительно, что взаимоотношения ЕС с Россией не смогут перейти в позитивную фазу даже в среднесрочной перспективе.

Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ