Экс-конгрессмен США: «Конгресс не сможет долго сдерживать Трампа в вопросе санкций»

Подписанный президентом США Дональдом Трампом 2 августа закон о введении новых санкций против России, Северной Кореи и Ирана был во многих отношениях необычен. Мало того, что через этот закон Конгресс захватил инициативу во внешней политике страны – он отнимает у президента полномочия самолично снимать или облегчать санкции.  Более того, санкции повлияют не только на американо-российские отношения – из-за своей специфики они потенциально ставят под удар и многие многие страны в Европе и Евразии. Так зачем Трамп подписал такой скандальный закон? Был ли у него выбор? Есть ли после таких действий будущее у отношений США и России? Ситуацию в интервью для «Евразия.Эксперт» прояснил известный республиканский политик, бывший американский конгрессмен, президент компании Flanagan Consulting LLC Майкл Патрик Фланаган.

- Господин Фланаган, тема санкций США в отношении России, Ирана и КНДР не сходит с первых полос мировых СМИ. Трамп вопреки своей воле подписал закон об антироссийских санкциях. Почему Трамп все же пошел на этот шаг? И что двигало Конгрессом?

- Здесь важно понимать Конгресс. Без полного понимания мотиваций и роли Конгресса невозможно строить предположения относительно чего бы то ни было, что делает Конгресс. Неточной аналогией, благодаря которой было бы проще понять Конгресс, можно считать в данном случае совет директоров крупной корпорации. Совет мало что делает напрямую, вместо этого он дает указания главному исполнительному директору (президенту) и менеджменту компании (администрации президента) относительно того, что и как должно быть сделано.

Далее, как и в совете директоров, Конгресс предоставляет ресурсы для различных инициатив и приоритетных задач и прекращает деятельность в тех областях, где она перестает быть необходимой. Слово Конгресса – закон, но этот закон подлежит проведению в жизнь президентом и его администрацией.

При этом в вопросах внешней политики президент может гораздо более свободно распоряжаться тем, как он ведет международные дела страны. В этом Конгресс обычно занимает ведомую, а не ведущую роль.

Голосование за принятие санкций было необычным. Во-первых, Конгресс обычно вводит санкции по заявке президента и его администрации для осуществления какой-либо крупной цели или инициативы внешней политики – а не по своей инициативе, как в этот раз.

Во-вторых, за президентом и его администрацией закреплен конституционный примат в вопросах внешней политики, и действия Конгресса были здесь, по меньшей мере, необычными. Наконец, президенту обычно предоставляется большая свобода в осуществлении санкций, принятых Конгрессом. Этот [подписанный 2 августа] закон требует от президента действовать определенным образом и не дает ему права снимать или облегчать санкции, если это будет необходимо или благоприятно скажется на проведении внешней политики государства. Этот закон очень необычен, так как он напрямую посягает на конституционный примат президента в международной политике.

Эти факторы позволили президенту при подписании закона заключить, что он, возможно, противоречит конституции по внешним признакам, и его выполнение администрацией находится под вопросом.

За действиями Конгресса обычно стоят политические мотивы. Нынешняя политическая истерия относительно возможного российского вмешательства в американские выборы во многом подогревается СМИ левого толка, которые, с одной стороны, гонятся за рейтингами (и деньгами), а с другой – преследуют более крупную цель – навредить президенту Трампу и его способности исполнять свои полномочия (они не беспристрастны).

Демократам хотелось, чтобы закон помешал президенту на независимой основе взаимодействовать с Россией и продвигал идею о том, что президенту Трампу нельзя доверять в вопросах ведения дел с Россией. Республиканцы нехотя выразили свое согласие.

Чтобы помочь самим себе и президенту, республиканцы нагрузили закон множеством санкций против Северной Кореи и Ирана. Они сделали это, чтобы дать всем – включая президента Трампа – возможность говорить о чем-то еще, кроме антироссийских санкций в законе. Для президента было бы крайне сложно наложить вето на санкции против Ирана или Северной Кореи.

Несмотря на то, что президент мог бы наложить вето на санкции, закон прошел в Конгрессе подавляющим большинством голосов, почти единогласно – вето в таких ситуациях бесполезно. Учитывая, что, даже если бы президент наложил вето, Конгресс бы в любом случае с легкостью преодолел его, и законопроект все равно стал бы законом, у президента было мало причин не подписывать этот документ. Это событие немного охладило настроения левонастроенных политиков и помогло продемонстрировать толику уважения находящимся в нелегком положении сторонникам президента в правых кругах Конгресса.

Опять же, президент указал на то, что в вопросе санкций существуют юридические проблемы конституционной важности, и санкции пока не реализованы на практике. Заявив это, президент Трамп отложил «конституционную битву» на другой день. Я предполагаю, что, как только с президента снимут громкие обвинения в тайном сговоре с русскими с целью победы на выборах, Конгресс внесет в закон поправки, возвращающие президенту Трампу его обычное право усиливать или снимать санкции по своему усмотрению и в соответствии с текущей внешней политикой. Таким образом конституционный вопрос будет закрыт.

Как сообщает The New York Times, президент Трамп в заявлении Конгрессу при подписании закона имел множество оговорок относительно данного документа, и вопрос о том, насколько полно президент Трамп будет претворять этот закон в жизнь, остается открытым.

Президент Трамп заявил, что закон «содержит ряд явно неконституционных положений». Хотя он добавил «я, тем не менее, намереваюсь с уважением отнестись к» [увеличенным] срокам рассмотрения [Конгрессом определенных решений президента, во время которых президент не имеет права действовать в рамках реализации этих решений], он не связал себя никакими обязательствами. Более того, он стал оспаривать и другие положения, говоря только, что он «внимательно и с уважением рассмотрит предпочтения, выраженные Конгрессом». Словом, и голосование, и сам закон были по своей сути почти целиком и полностью политическими, и президент Трамп очень неопределенно говорил о своих намерениях исполнять некоторые положения закона. Этот вопрос пока висит в воздухе.

- Складывается такое впечатление, что внешнюю политику в США проводит не только президент страны, но и Конгресс…

- Конгресс – по замыслу политический институт, но такой, который обычно уважает тот факт, что президент задает тон в вопросах внешней политики. Когда Конгресс действует в сфере внешней политики без указания президента, это почти всегда явно политический акт – и притом довольно редкий. Эти редкие внешнеполитические инициативы Конгресса не предусмотрены конституцией и, как правило, не допускаются.

Собственно, когда республиканцы-конгрессмены пригласили премьер-министра [Израиля Биньямина] Нетаньяху выступить перед Конгрессом несколько лет назад, именно демократы и их союзники в СМИ возмущались, что Конгресс превышает свои полномочия, проводя внешнюю политику, противоречащую курсу президента Обамы.

Примат президента в подобных вопросах – это причина, по которой президент Трамп назвал закон неконституционным.

Как бы то ни было, по политическим причинам он подписал этот закон. Без осторожности, как говорят, нет и доблести, и в этой «конституционной битве» глава исполнительной власти сможет поучаствовать в другой раз, когда большая часть расследования, связанного с Россией и выборами 2016 г., будет уже позади.

Я полагаю, что решение подвергнуть Россию санкциям не является частью активной внешней политики Трампа и сомневаюсь, что он с энтузиазмом возьмется за внедрение [этого закона]. По его словам, «закон все еще имеет серьезные недостатки – а именно, он посягает на право исполнительной власти вести переговоры. … Ограничивая свободу действий исполнительной власти, этот закон мешает США заключать хорошие сделки для американского народа и способствует сближению Китая, России и Северной Кореи.»

- Есть ли надежда на улучшение американо-российских отношений после санкций?

- Конечно. Внешнюю политику проводит президент Трамп, не Конгресс. Несмотря на нежелание Конгресса сближаться с Россией и президентом Путиным, президент Трамп придерживается на этот счет более умеренных взглядов. Я предполагаю, что личные взаимоотношения между президентом Трампом и президентом Путиным намного лучше, чем они когда-либо были при президенте Обаме – несмотря на то, насколько сложны сейчас официальные отношения между США и Россией.

С течением времени, когда отношения между президентом Трампом и президентом Путиным будут развиваться, официальные отношения между США и Россией также станут более зрелыми.

Президент Трамп борется с укрепившимися в американском бюрократическом аппарате силами, которые противятся наступлению теплых российско-американских отношений. На пути этой борьбы президента ждут как победы, так и поражения.

Президент Трамп ясно дает понять, что он предан идее укрепления отношений с Россией, и [у двух стран] появятся возможности совместной работы над важными международными вопросами. Возможно, ситуация с Северной Кореей или непрекращающиеся проблемы в Сирии дадут США и России возможность вместе поработать над вопросами международного сотрудничества.

Что касается внешней политики, президент США имеет слишком много официальных инструментов и полномочий, чтобы их все мог надолго сдержать Конгресс, так что, если президент Трамп и Путин будут привержены идее укрепления отношения [между США и Россией], Конгресс будет бессилен это остановить.

- Европа заявила, что собирается отреагировать на санкции США. Ожидают ли в Вашингтоне, что ЕС будет реагировать на санкции?

- У Европы отношения с Россией не такие, как у США. В эти отношения тесно вплетены торговля, макроэкономические вопросы и географическая близость. Это потребует отдельного рассмотрения вопроса о санкциях и отдельного же заявления об обеспечении их исполнения. Я полагаю, то, что в итоге получится, будет по принципу согласоваться с американскими действиями, но в плане реализации может сильно отличаться.

Я думаю, [американские] санкции не окажут практически никакого эффекта на отношения между Россией и Евросоюзом, если европейцы не придут к независимому выводу о «российском вмешательстве» в их выборы.

Победитель выборов во Франции раздул большую историю из этого «вмешательства» во время своей кампании. Таким образом, Франция также может посчитать, что ее политическим структурам требуется принять меры против России по той же причине, по какой действовал Конгресс США.

Без таких независимых выводов со стороны Евросоюза или его наиболее важных членов, я лично не думаю, что в Европе будет обеспечено исполнение санкций, и что они достигнут какого-либо эффекта.

- Европа подчинится или будет бороться за сохранение энергетических проектов с Россией, например, того же «Северного потока-2»?

- Европа действует целиком и полностью в своей сфере и по своему усмотрению. Если Европа начнет сурово вводить санкции, то это будет происходить по внутриевропейским причинам, а не из-за желания США.

Я сомневаюсь, что США в вопросе обеспечения соблюдения санкций будут требовать от Европы больше, чем будут делать сами. Как я уже упоминал, в этом вопросе все покажет время.

- Как вы думаете, повлияют ли антироссийские санкции на товарооборот России со странами-членами Евразийского экономического союза (ЕАЭС)?

- Санкции применяются к России, но не к членам ЕАЭС. Страны-члены могут быть затронуты американским законом и его реализацией в той степени, в какой их внутренние сделки будут связаны с российской подсанкционной деятельностью. Помимо этого, я не вижу, как санкции сами по себе могут повлиять на соглашения или деятельность внутри ЕАЭС.

Если обнаружатся непредвиденные последствия закона о санкциях, которые неблагоприятно повлияют на ЕАЭС, тогда на его представителей будет возложена задача как можно скорее донести до Конгресса подобные обстоятельства. Такие непредвиденные последствия – это то, что делает проблематичными действия Конгресса во внешней политике. Важно вовремя получать информацию от тех, кого затрагивают [негативные последствия].

Беседовал Сеймур Мамедов