Энергостратегия России не угонится за реальностью

В конце декабря 2016 г. правительство России обсудило и, наконец, утвердило «Энергетическую стратегию России на период до 2035 года». Это, безусловно,  многострадальный документ. Его должны были утвердить еще в 2014 г. Однако до сих пор он кочует из кабинета в кабинет, бесконечно корректируется и дополняется. Подобная ситуация сложилась по множеству причин. Но перед тем как разобраться, почему правительство все никак не может принять «Энергостратегию-2035», важно сделать реверанс в сторону разработчиков документа. «Институт энергетической стратегии», как основной создатель документа, изначально был поставлен в такие условия, что не мог создать вариант текста, устраивающий всех.

При первом обсуждении проекта «Энергостратегии» 17 февраля 2014 г. эксперты резонно заметили, что изначально документ нереалистичен, так как в его основу были заложены завышенные прогнозы развития российской экономики. Но разработчики были обязаны отталкиваться от цифр официальных прогнозов Минэкономиразвития, хотя сами понимали, что темпы роста экономики, а значит и динамика потребления энергоресурсов в стране существенно снижаются.

Еще одной проблемой «Энергостратегии» является ее запаздывающий характер. Разработчики документа и реальность – как Ахиллес и черепаха из апории Зенона. Пока авторы пишут текст, ситуация в энергетике существенно меняется и нужно браться за работу по-новому.

К первой презентации проекта «Энергостратегии» в 2014 г. в состав России вошли два новых субъекта – Крым и Севастополь. Пришлось вносить правки. Потом против России были введены санкции, в том числе непосредственно против энергокомпаний и нефтяной отрасли. «Энергостратегию» пришлось переписать еще серьезнее. Далее последовало существенное снижение цен на энергоносители на мировых рынках. Это обстоятельство вновь заставило существенно пересмотреть «Энергостратегию».

Основная проблема «Энергостратегии» – даже не в постоянно происходящих изменениях, а в сути этого документа. Сейчас он представляет из себя смесь поискового и нормативного прогноза.

Поисковый – это когда вы экстраполируете имеющиеся сегодня тенденции в будущее. Например, мы видим сокращение добычи нефти и газа в странах Евросоюза, рост потребления энергоресурсов в Индии, низкий уровень использования АЭС в Японии, высокие уровни добычи нефти и газа из сланцевых пород в США. Соответственно, мы предполагаем, что так будет и в будущем. Проблемой данного вида прогнозирования является невозможность предвидеть появление «черных лебедей».

Поисковый прогноз, например, не может предсказать, скатится ли Алжир к состоянию соседней Ливии после смерти Абделя Бутефлика. А ведь ему уже 79 лет, и до окончания действия российской «Энергостратегии» (2035 г.) он вряд ли дотянет. Если же Алжир перестанет экспортировать нефть и газ, то это явно повлияет и на позиции России на внешних рынках. Но точно подобные события спрогнозировать невозможно, поэтому авторы «Энергостратегии РФ» и не пытаются этого сделать. Но если «черный лебедь» возникнет, то всю стратегию нужно будет опять переписывать. 

Нормативный прогноз – это описание путей достижения желаемого состояния в будущем. В «Энергостратегии» описана и картина светлого будущего российского ТЭК, и задачи, выполнение которых позволит его достигнуть. Но тут то и скрывается главная проблема.

Российские энергетические компании не воспринимают «Энергостратегию» как руководство к действию. У них есть свои инвестиционные стратегии и планы, которые они переписывают без оглядки на государственный документ.

За время подготовки «Энергостратегий» характер отношения к ней нефтегазовых компаний поменялся. Если ранее руководители ряда компаний вообще не читали этот документ, то теперь представители бизнеса участвуют в обсуждении новой версии стратегии. Но делают они это не для того, чтобы ее потом выполнять, а для того, чтобы в документе были прописаны те проекты, которые компании хотят реализовать.

Позже компании смогут писать президенту и правительству письма, где будут просить исполнить положения утвержденной энергостратегии. Например, в нынешней версии документа есть упоминание дальнейшей либерализации экспорта СПГ. Значит, «Роснефть» сможет требовать предоставление такого права для «Печоры СПГ». А «Газпром» сможет требовать предоставления права давать скидку потребителям от уровня гостарифа, ведь в стратегии есть упоминание о дерегулировании цен.

В итоге получается, что философия «Энергостратегии-2035» не совсем верна. «Прогноз развития энергетики мира и России» выпускается ИНЭИ РАН и Аналитическим Центром при Правительстве РФ. Не стоит дублировать эту работу.

«Энергостратегия»,по мнению автора, должна представлять собой описание «джентльменского соглашения» между государством и энергетическими компаниями. Правительство перечисляло бы те меры, на которые готова пойти для развития энергетики, а бизнес отвечал бы, что он готов сделать при реализации этих мер.

А нынешний вариант «Энергостратегии», видимо, опять придется переписывать. Там не упоминается ни договор России и ОПЕК, ни новые жесткие санкции со стороны США (законопроект об этом рассматривает Конгресс США).

Кроме того, интеграционные процессы на пространстве Евразийского экономического союза могут пойти куда быстрее, чем рассчитывают авторы энергостратегии.

В документе указано, что к 2025 г. предполагается создать общий рынок газа, что предполагает выход на единую систему ценообразования. Однако это может произойти гораздо раньше. В 2016 г. в качестве одного из вариантов разрешения росийско-белорусского газового конфликта рассматривался вариант перевода Минска на внутрироссийские цены.

Разрешение данного вопроса означало бы устранение основного препятствия к общему рынку газа. При этом прецедент выравнивания цен на российском и белорусском газовых рынках позволил бы усилить претензии «независимых» производителей газа («Роснефть» и НОВАТЭК) на либерализацию экспорта газа хотя бы в рамках ЕАЭС. Этого «Энергостратегия» не учитывает. Все это еще раз подтверждает, что «стратегический» Ахиллес не догонит «энергетическую» черепаху.

Игорь Юшков – эксперт Финансового университета при Правительстве РФ, ведущий аналитик Фонда национальной энергетической безопасности