Реформа Совбеза ООН: почему Россия и ее союзники не поддерживают «американский сценарий»

21 сентября президент США Джо Байден выступил на Генассамблее ООН, призвав к реформе Совета безопасности организации. Разговоры о реформе ООН ходят не первый год, однако предложения Вашингтона не нашли доверия в Москве. По словам зампредседателя Совбеза России Дмитрия Медведева, организацию может постигнуть судьба Лиги Наций, если с подачи американцев полномочия постоянных членов Совбеза ООН будут «взломаны». Современные переговорные площадки и так уже стали неэффективными, в основном отражая интересы претендующих на мировую гегемонию США и их союзников. Что хотят поменять в ООН западные страны, и к чему это приведет, проанализировал эксперт Центра международных исследований факультета международных отношений Белорусского государственного университета Анатолий Бояшов.

На текущей Генассамблее США подняли тему реформы Совбеза ООН. По словам американского постпреда при ООН в Нью-Йорке, государствам «…необходимо выработать консенсус в отношении предложений по расширению Совета безопасности… [так как] Совбез ООН должен лучше отражать мировые реалии». До этого на необходимость реформирования Совбеза ООН указывали многие страны практически из всех регионов мира. Своя позиция имеется и у России: первый зампостпреда РФ при ООН Дмитрий Полянский считает, что необходимо расширить географический охват Совета Безопасности, чтобы повышалась представленность в нем государств Африки, Азии и Латинской Америки.

Предложения по реформированию Совбеза ООН можно объединить в три группы: 1) реформы процедур, как правило, ограничение так называемого «права вето»; 2) увеличение количества постоянных и непостоянных членов; 3) стандартизация критериев для избрания (ее активно продвигают США: взносы в ООН, участие в операциях по поддержанию мира, экономика, территория или даже сам факт того, что государство еще не избиралось в Совет Безопасности). Последняя группа – предмет оживленных дискуссий как в среде ученых, так и практиков. Например, Республика Беларусь вообще выступает за то, чтобы при возможном расширении количества членов Совбеза ООН соблюдался принцип бюджетной нейтральности, в противном случае Совбез ООН может превратиться в инструмент наиболее развитых государств по контролю за развитием других государств.

Букет противоречий

Германия, Япония, Индия и Бразилия (Группа четырех) выступают коалицией за расширение количества постоянных членов. Как правило, позиция каждой из этих стран встречает сопротивление других региональных лидеров: против предложения по расширению постоянных членов выступают Пакистан (против Индии), Италия и Испания (против Германии), Мексика, Колумбия и Аргентина (против Бразилии), Южная Корея (против Японии). Эти государства также оформили коалиционную группу из 12 государств (Объединившихся за консенсус), выступающих за увеличение непостоянных членов Совбеза с 10 до 20. Свои претензии на представителя мусульман в качестве постоянного члена Совбеза выражает также и Саудовская Аравия.

Наименее реальным представляется ограничение так называемого «права вето»: против этого закономерно выступают Российская Федерация, Китай и США.

Распространенной критике подвергается невозможность принятия решения Совбезом в случае отсутствия поддержки его пяти постоянных членов. США предлагают изменить процедуру голосования в Совбезе ООН таким образом, чтобы постоянный член Совбеза при использовании права вето «должен был мотивировать свое решение». На самом деле, мотивировка того или иного решения и так всегда известна, доносится в ходе переговоров, становится общедоступной благодаря трансляциям заседаний Совбеза ООН.

Удивительно, но на первый взгляд кажется, будто США готовы отказаться от своих привилегий в Совбезе ООН: с 1990 по 2014 гг. они использовали право вето 15 раз, Россия – 8, Китай – 6. Большая часть ветированных решений касается положения на Ближнем Востоке. После 2014 г. ситуация несколько изменилась: Россия использовала право вето 20 раз, США – 3 раза, Китай – 8 раз. При этом кризис на Украине не стал определяющим фактором: большая часть ветированных решений по-прежнему касаются ситуации на Ближнем Востоке, причем США блокируют пропалестинские инициативы арабских государств, а Китай с Россией – западные, нацеленные на подрыв государственности того или иного члена Группы единомышленников, в частности, Сирии.

На самом деле США не намерены отказываться от своих привилегий, хотя и заявляют о необходимости «соответствия Совбеза ООН современным реалиям». Исходя из заявлений американского постпреда при ООН в Нью-Йорке, США не устраивает возможность России и Китая препятствовать продвижению Штатами своих интересов, используя структуры ООН. США считают такое положение дел «не соответствующим реалиям», так как в логике Штатов большие инвестиции в миротворческие операции ООН не оправдываются: полномочия Китая и России в Совбезе ООН делают невозможным ввод американских миротворцев или сил специальных операций в Сирию, Йемен или Украину.

Инициативы Вашингтона

В чем же состоит суть предложений США по реформированию Совбеза ООН? США предлагают в случае использования права вето обосновывать его применение. Технически предлагается в случае использования права вето постоянным членом Совбеза созвать в течение 10 рабочих дней заседание Генеральной ассамблеи по ветированному вопросу. В объяснении представителей западных государств, такая процедура позволит иным государствам высказаться по вопросу, даже если у них нет места в Совбезе ООН. Другими словами, для того, чтобы «голос развивающихся государств был слышен», США предлагают не реформировать Совет Безопасности, а созывать отдельные заседания Генеральной ассамблеи ООН. Если учесть, что с 2014 г. большая часть ветированных резолюций в Совбезе ООН – это западные резолюции по Сирии, Украине, Йемену, Венесуэле, Боснии и Герцеговине, то можно предположить, что конечной целью такого механизма будет лишь оказание давления, но не переговорный процесс.

Если привести пример с недавней резолюцией США и Великобритании по Украине, которая была заблокирована Россией и не была поддержана Китаем, Индией и ОАЭ, то механизм, предлагаемый Штатами, будет мотивировать государства выносить на повестку Совбеза и Генассамблеи такие вопросы, по которым заранее невозможно коллективное решение. Это лишь затруднит работу системы ООН, а возможно, будет иметь и другие отрицательные последствия. Фактически такой механизм нацелен не на разрешение той или иной ситуации, а на дальнейшую политизацию вопроса. В случае с Россией и Китаем, по-видимому, такой механизм послужит лишь цели экстерриториального использования санкционного режима США и продвижения вторичных санкций. Для этого будут запущены многосторонние консультации в Генассамблее.

К слову, во время дискуссии 25 февраля 2022 г. по американской резолюции по Украине представитель Китая заявил, что несмотря на обеспокоенность ситуацией, меры реагирования должны содействовать деэскалации кризиса, а не подливать масла в огонь: «Ненадлежащее урегулирование этой ситуации или попытки ее урегулирования путем оказания давления и введения санкций могут привести к большему числу жертв, более серьезным материальным потерям и возникновению более сложной и хаотичной ситуации, а также создать затруднения в плане урегулирования разногласий».

Сопутствующая задача американской инициативы обоснования вето состоит в том, чтобы параллельно начинать выстраивание коалиции в Генеральной ассамблее ООН по расширению членов Совбеза. Дело в том, что для изменения полномочий членов (в случае реформы «права вето») или изменения количества членов (в случае увеличения количества постоянных или непостоянных членов) Совбеза ООН необходимо для начала запустить процедуру пересмотра Устава ООН. Технически для такой процедуры необходимо хотя бы 128 голосов из 193 членов Генассамблеи (в соответствии с Резолюцией ГА ООН 53/30 от 23.11.1998). Далее необходимы голоса «за» двух третей членов Совбеза, включая всех постоянных членов.

Очевидно, что антироссийские или антикитайские инициативы не пройдут, так как Россия и Китай должны одобрить будущий проект Устава ООН. Менее очевидно, на каких условиях членства будет достигнут консенсус.

Например, Германия нацелена на получение места постоянного члена в качестве представителя западно-европейской группы, но в немецком плане Совбеза представители восточно-европейской группы получают дополнительное место лишь непостоянного члена. Это значит, что «западным» членам СНГ необходимо будет бороться за место непостоянного члена со странами Евросоюза, а восточным – с группой АСЕАН. Можно предположить, что в плане западников – сдерживать потенциальный рост дипломатического влияния евразийской группы государств.

Еще больше предположений относительно того, какой «ящик Пандоры» будет открыт, если открыть Устав ООН для внесения поправок. Самое явное: инициатива западных стран по превращению Совета ООН по правам человека в главный орган ООН, своего рода «альтернативный» Совет Безопасности, который бы работал на основе западных интерпретаций прав человека. Сегодня Совет ООН по правам человека – лишь вспомогательный орган Генеральной ассамблеи ООН. Текущее разделение мандатов позволяет выносить права человека в Совет ООН по правам человека и Третий комитет Генассамблеи, а мир и безопасность – в ведение Совета Безопасности.

Инициативы Москвы и позиции единомышленников

Западные страны часто апеллируют к тому, что Совбез создавали в 1945 г., а с тех пор ситуация изменилась. Численность стран-членов ООН выросла с 51 до 193. Вместе с тем надо помнить, что международная ситуация кардинально изменилась и в 1990-х гг., особенно в конфигурации восточно-европейской региональной группы ООН. До 1990-х гг. эта группа была более однородна: в нее входили ГДР, Чехословакия, Югославия, СССР, и на таких условиях соблюдался баланс выборов на места в органах ООН. Этот факт необходимо будет учитывать в переговорном процессе по расширению членов ООН от восточноевропейской группы.

Предложение Российской Федерации нацелено не на мнимое «услышать голос других стран», а на реальное членство в Совбезе путем расширения непостоянных членов за счет Латинской Америки, Африки и Азии. Количество членов Совета Безопасности ООН менялось лишь в 1963 г. с 11 до 15 членов, причем за счет непостоянных членов (5 из Африки и Азии, 2 из Латинской Америки, 1 из Восточной Европы, 2 из Западной Европы).

Большинство государств выступают за расширение Совбеза ООН за счет непостоянных членов до 23-27 членов. Предложения в пользу дополнительных мест от своего региона имеет каждая региональная организация, например, Африканский союз, Лига арабских государств и Организация исламского сотрудничества. В целом реформирование ООН действительно могло бы больше соответствовать реалиям современного мира, будь оно нацелено на укрепление многополярной системы международных отношений.

Государства СНГ традиционно координируют внешнеполитические позиции, в том числе в отношении избирательных процессов в ООН. Сегодня особенно актуальной представляется координация позиций стран СНГ по вопросу реформирования системы ООН и конкретно Совбеза.

Позиция Российской Федерации заключается в том, что в Совете Безопасности ООН не представлены в полной мере развивающиеся государства. Исходя из заявления Сергея Лаврова в 2020 г., Россия готова даже поддержать Индию, Бразилию, а также одного представителя от Африки в качестве новых постоянных членов Совбеза. Одним из наиболее явных претендентов от Африки является Южная Африка.

В целом, позиции участников СНГ в отношении реформы Совбеза ООН объединяет подход, в соответствии с которым первостепенное внимание уделяется результативности неформальных переговоров, нежели формальному представительству в Совбезе. Даже несмотря на то, что текущий Устав ООН гарантирует возможность избираться от каждого из регионов мира, существуют государства, ни разу не бравшие на себя мандат непостоянного члена.

Среди участников СНГ, не избиравшихся в Совбез ООН, – Армения, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан. С другой стороны, отдельные государства избирались большее количество раз: как правило, такая популярность объясняется политическим и экономическим весом. Среди лидеров – Индия, Япония, Пакистан, Египет, Нигерия, Польша, Аргентина, Бразилия, Колумбия, Бельгия, Канада, Италия. Республика Беларусь избиралась на место непостоянного члена Совбеза ООН в 1974-1975 гг. Казахстан был непостоянным членом Совбеза в 2017-2018 гг., Азербайджан – с 2012 по 2013 гг.

Места в Совбезе ООН расписаны до 2050 г.: каждый мандат является предметом долгого переговорного процесса. Как правило, каждая региональная группа передает мандат по принципу ротации. В 2022-2023 гг., например, от группы восточно-европейских государств заседает Албания, выдвинувшая свою кандидатуру в 2009 г. (до этого от восточно-европейской группы была Эстония, до Эстонии – Польша, до Польши – Украина, Литва). С 2014 г. восточноевропейскую группу ни разу не представлял активный член СНГ. Исключение представляет Казахстан, но он избирается от группы азиатских государств.

В настоящий момент неформально согласована заявка Беларуси на членство в СБ ООН на период 2024-2025 гг. Из списка восточноевропейской группы Беларусь является согласованным кандидатом с 2007 г. Чтобы составить ей конкуренцию, группа западных государств выдвинула кандидатуру Словении. Она была выдвинута позднее белорусской, и это говорит о том, что страны Запада взяли курс на противодействие Беларуси в процессе избрания на место непостоянного члена в Совбезе ООН.

Выводы

Проблема неэффективности Совбеза ООН – не в его рабочих методах или структуре. Формальное расширение количества членов или изменение процедуры увеличат бюджет, но не обязательно приведут к многостороннему консенсусу. Напротив, договариваться станет сложнее. Сегодня нам известны случаи, когда Совбез ООН не был способен принять решение из-за «права вето», но значит ли это, что решение, будь оно принято, обязательно привело бы к разрешению того или иного конфликта? Конфликт на Донбассе не был урегулирован даже после принятия решения в виде Минских договоренностей 2015 г.

Противодействие Беларуси избранию в Совбез ООН говорит о том, что западники не готовы к равноправному диалогу по разрешению конфликтов в мире. Чтобы продвинуть свои решения, они намеренно политизируют избирательные процессы в ООН. Сам же Совбез может результативно работать в том случае, когда государства соблюдают принцип сотрудничества, заложенный в Уставе ООН. Только в этом случае, когда государства будут действительно нацелены на разрешение споров дипломатическими методами, деятельность Совбеза ООН будет эффективна.

Анатолий Бояшов, эксперт Центра международных исследований ФМО БГУ