Транзит власти в Беларуси: К чему приведет конституционная реформа

В Беларуси проходит стадию общественного обсуждения опубликованный в конце 2021 г. проект изменений в Конституцию. Как заявил 18 января президент страны Александр Лукашенко, при его подготовке использовали опыт «как ошибок, так из положительного у друзей, соседей и врагов». По данным властей, к документу поступило больше 7 тыс. предложений и замечаний. Интерес к конституционному референдуму, по-прежнему запланированному на февраль 2022 г., подогревается и сделанным главой государства допущением о проведении досрочных президентских выборов после принятия нового Основного закона. Покинет ли Лукашенко свой пост и как изменится политическая система Беларуси в связи с обновлением Конституции, разобрался независимый эксперт Василий Малашенков.

«Непартийные съезды»

Одно из основных новшеств обновленной Конституции – Всебелорусское народное собрание (ВНС). Несмотря на то, что съезды под таким названием проводились уже много раз, нельзя сказать, что это какой-то устоявшийся орган. Скорее, масштабный политический форум, как правило, проводимый перед президентскими выборами для пиар-эффекта. На этих собраниях принимались направления социально-экономического развития на следующую пятилетку. Это вполне закономерно. Государства, образовавшиеся после распада более крупных политических образований, часто копируют внешне или структурно традиции власти, методы работы, бюрократическую культуру и так далее. Хотя ВНС и не имело такого политического значения, как съезды КПСС.

Перед тем как разобрать, какие полномочия получит данный орган, давайте посмотрим, кто в него войдет. Есть круг делегатов, которые включаются в ВНС автоматически: действующий президент; бывший президент; представители законодательной, исполнительной и судебной властей; депутаты из местных советов депутатов; представители гражданского общества. Пару слов об экс-президенте. В проекте прописано, что это именно тот, у кого закончился президентский срок или кто осуществил досрочный уход в отставку. Если вдруг в Беларуси когда-нибудь доведут до конца процедуру импичмента, такой экс-президент в ВНС не войдет.

Далее по списку видно, что значительное число мест получит властная вертикаль. Остается какое-то количество кресел для гражданского общества, но вряд ли большое. Эти представители общественности, как и депутаты с мест, будут избираться от регионов и Минска «в порядке, определяемом законом». То есть, конкретную процедуру могут прописать любую. В принципе, этот механизм давно отработан в Беларуси, и можно не сомневаться, что власти на местах сумеют обеспечить для ВНС, как правило, провластных делегатов. Иными словами, ВНС будет съездом вертикали.

Делегаты – не освобожденная должность, а разновидность общественной нагрузки. Предельная численность участников «съездов» – 1,2 тыс. человек. Такая численность не предполагает продуктивных дебатов и детальных обсуждений. По факту, решения принимает президиум, а делегаты должны будут их утверждать.

Составы ВНС будут обновляться почти синхронно с парламентом, который в новой системе остается двухпалатным. К тому же, местные депутаты будут выбираться в один день с республиканскими. Таким образом, будут обеспечены пятилетние циклы.

А теперь коротко перечислим основные полномочия Всебелорусского народного собрания. Среди них: назначение и освобождение от должности главы и членов ЦИК; введение военного или чрезвычайного положения «в случае бездействия Президента по этим вопросам»; отправка войск за рубеж по предложению президента; избрание судей в высшие судебные органы; награждение президента госнаградами; предложения по изменениям и дополнениям Конституции; оценка легитимности прошедших выборов; смещение президента с должности в случае систематического или грубого нарушения им Конституции.

Есть и другие полномочия. Например, такое: «…[ВНС] дает обязательные для исполнения поручения государственным органам и должностным лицам, получает информацию от государственных органов и должностных лиц, осуществляет иные установленные Конституцией и законами полномочия, необходимые для реализации возложенных на него конституционных функций». Трактовать это можно весьма широко.

Также отметим, что ряд полномочий забирают у главы государства. Правда, в некоторых случаях оставлена оговорка «по предложению Президента». И все же окончательное решение – за ВНС, а по факту – за президиумом. И еще одна ремарка. Меняется роль парламента. Смещение президента пока возможно через этот орган, но данный рычаг перейдет к ВНС.

Очевидно, что ведущую роль в этом органе в среднесрочной перспективе будет играть Александр Лукашенко. Такой политик по определению не может не быть в президиуме и, скорее всего, будет его главой. Если нет, то будет иметь ключевое влияние на данный орган.

Кроме того, если в ближайшие пять лет Лукашенко уйдет с президентского поста, то ничто не помешает предварительно через ВНС и второй референдум провести изменения в Конституцию, которые уберут ремарки «по предложению Президента» и полностью передадут собранию некоторые полномочия.

Новый президент?

В декабре 2021 г. на совещании по проекту Конституции Александр Лукашенко заявил: «Если кто-то думает, что мы все это с бухты-барахты примем и бросим, и там каша начнется, хаос – этого не будет. Примем решение после новой Конституции, отстроим механизмы и тогда пойдем на новый цикл электоральной кампании. Это говорит о том, что мы для нашего белорусского народа будем отстраивать новую систему управления нашим государством».

Судя по этой цитате и тем изменениям в Конституции, которые предлагаются на данном этапе, Александр Лукашенко вполне может пойти еще на один срок и остаться в президентском кресле до 2030 г. Либо же будет смена в 2025 г. Как раз за год-два до этого должен обновиться парламент. 

Новая Конституция ограничит президентское правление двумя сроками по пять лет. Ужесточаются и требования к кандидатам. Возрастной ценз поднимают с 35 лет до 40. Ценз оседлости тоже: с 10 до 20 лет. Более того, добавлена ремарка, что президентом может стать кандидат, «...не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа иностранного государства, дающего право на льготы и другие преимущества».

Это сразу отсекает возможность возвращения оппозиционных лидеров из-за рубежа для участия в выборах. Плюс кандидатом не сможет быть тот, у кого есть особый документ от польского правительства – карта поляка.

Как уже говорилось, у президента ограничиваются полномочия. Часть уходит к ВНС, а в других случаях усиливается роль парламента. Например, премьер-министра можно назначать только с предварительного согласия Палаты представителей Беларуси (нижняя палата парламента). Пока что президент назначает главу правительства, а депутаты утверждают премьера постфактум.

Кроме того, генпрокурора, главу Комитета госконтроля, председателя и членов правления Нацбанка президент сможет назначать с предварительного согласия Совета Республики (верхняя палата). Для чего это делается, объясним ниже. Президентские указы и распоряжения не должны будут противоречить законам. Сейчас такой нормы нет, и нередко что-то меняется через указ, а потом утверждается в законах через парламент.

Гарантии для «первого»

В проекте Конституции немало норм, которые дают гарантии Александру Лукашенко при уходе с президентского поста. Во-первых, не зря мы выше сделали акцент на Совете Республики. Бывший президент по новым нормам станет пожизненным членом этого органа. Лукашенко не может там быть просто сенатором. Очевидно, что он будет председателем.

Во-вторых, новый основной закон снизит роль премьера и возвысит роль глав Совета Республики. Именно к нему будут переходить полномочия, если что-то произойдет с президентом. В том числе, председательство в Совбезе, то есть, контроль над силовиками.

В-третьих, очень подробно прописано, что у экс-президента остается неприкосновенность, так же, как и у действующего. У председателя Совета Республики она тоже есть и снимается только голосованием сенаторов. Так что в этом плане защита двойная. Более того, в проекте сказано: «Президент, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к ответственности за действия, совершенные в связи с осуществлением им президентских полномочий».

Пока непонятно, почему президенту оставили руководство Совбезом. По логике транзита власти эта важная должность должна оставаться у Александра Лукашенко и в первые годы после президентства. Однако этот пункт еще могут изменить перед референдумом, равно как и перед уходом нынешнего главы государства с поста номер один.

Вполне вероятно, что будет учтен опыт Казахстана, где видны признаки если не конфликта, то конфронтации глубоко внутри элит. Пока картина до конца не ясна, но в Минске, скорее всего, сейчас стараются выяснить эти подробности, и мы можем увидеть изменения в проекте Конституции. Во всяком случае, в самом ближайшем будущем картина станет еще яснее. А пока очевидно, что постепенный транзит власти готовится с выстраиванием системы страховок для нынешнего главы государства.