Восточное партнерство ЕС: есть ли выход из тупика?

В марте оживились европейские операторы Восточного партнерства ЕС, о котором успели уже порядком подзабыть. МИД Польши выразил желание расширить Восточное партнерство, включив в него вопросы инфраструктуры и транспорта, и увязав это с китайскими планами трансконтинентальных коридоров. 15 марта в Минске состоялась встреча заместителей глав МИД стран Вышегардской четверки и Восточного партнерства. Варшава стремится выработать к саммиту Восточного партнерства в ноябре 2017 г. общую позицию стран Вышеградской группы. После прихода к власти в Польше правоконсерваторы заявили, что Восточное партнерство потерпело фиаско, превратившись в немецкий проект. Удастся ли вдохнуть новую жизнь в объединение, которое уже стало детонатором самого опасного кризиса в Восточной Европе после окончания холодной войны?

Стратегический просчет Восточного партнерства

Программа Восточного партнерства ЕС, запущенная в 2009 г., направлена на усиление влияния Евросоюза в 5 странах постсоветского пространства (Армении, Азербайджане, Беларуси, Грузии, Молдове, Украине) в основном посредством «обучения» их демократии. Помимо политических положений, в программу были заложены приоритеты экономической интеграции, энергетической безопасности и расширения гуманитарных связей; по каждой из сфер странам-участницам шло финансирование. Основной целью Восточного партнерства стало подписание между участницами соглашения о глубокой зоне свободной торговли, предполагающего не только обнуление таможенных пошлин, но и форсированный переход на европейские техстандарты во всех сферах.

По сути, началась активная политика по вовлечению стран западного пояса постсоветского пространства в орбиту влияния ЕС, – фактически, за счет сокращения складывавшихся десятилетиями связей с Россией. Решения о запуске Восточного партнерства принимались на фоне конфликта в Грузии в 2008 г., когда идея «четырех пространств» интеграции ЕС и России была сдана Брюсселем в архив, уступив место более конфронтационным подходам.

Идеологический заряд, по сути, стал основным в Восточном партнерстве. Именно «новые европейские демократии», такие как Польша и страны Прибалтики, неуверенные в своей европейской идентичности и статусе, отстаивали это проект, в отличие, например, от Великобритании, которая скептически смотрела на необходимость тратить миллионы евро на «демократизацию» стран постсоветского пространства.

С начала реализации программы Восточного партнерства в 2009 г. страны-участницы получили более €3,2 млрд от фондов ЕС по различным направлениям сотрудничества.

Кроме того, Восточное партнерство можно рассматривать и с точки зрения способности всего ЕС вести эффективную и продуманную внешнюю политику, расширяя сферу своего влияния. Здесь Евросоюз допустил серьезные ошибки, прежде всего, связанные с тем, что странам Ассоциации было предложено выбирать либо западный, европейский, либо восточный вектор. Это автоматически обострило все противоречия внутри этих обществ. По сути, стратегическая цель Восточного партнерства, ради достижения которой и затевалась программа, оказалась его слабым местом.

В начале 2016 г. польский министр иностранных дел Витольд Ващиковский заявил, что Восточное партнерство превратилось в немецкий проект и закончилось катастрофой, так как не удалось реализовать те цели, которые изначально стояли перед программой.

По брюссельскому счету

На первый взгляд, многое удалось только в отношении Молдовы, так как там после подписания Соглашения об ассоциации с ЕС практически сразу начала действовать зона свободной торговли и безвизовый въезд для ее граждан в страны Шенгенcкой зоны ЕС. Тем не менее, в итоге опыт ассоциации с ЕС оказался для Молдовы тяжелым, так как привел к разорению молдавских аграриев и остановке многих производств, – притом, что Молдова была переориентирована по большей части на поставки сырья в ЕС. А для Украины уже сама попытка заключения Соглашения об ассоциации оказалась катастрофической. Да и Грузия потеряла экспортные рынки (падение экспорта в ЕС за 2016 г. составило 12%) при увеличении импорта из стран ЕС в Грузию в 2016 г. на 20%.

Соглашение об ассоциации с ЕС было подписано в 2014 г. в итоге только с тремя странами Восточного партнерства – Молдовой, Украиной и Грузией. Соглашения об ассоциации с Молдовой и Грузией были ратифицированы всеми странами ЕС и вступили в силу в 2016 г. А против соглашения об ассоциации с Украиной выступили граждане Нидерландов на апрельском референдуме 2016 г. В результате все страны ЕС приняли заявление, дополняющее соглашение об ассоциации с Украиной. В частности, подтверждено, что соглашение не предполагает каких-либо обязательств со стороны стран ЕС по «предоставлению Украине статуса кандидата на вступление в ЕС», «коллективной безопасности», «военной помощи», «финансовой помощи» и т.д.

Кроме того, страны, подписавшие с ЕС соглашения об ассоциации, постоянно требуют крупных финансовых вливаний, особенно Украина, на которые не готов ЕС. Конфликт же с Россией, которому способствовала сама стратегия Восточного партнерства, затрудняет для участников программы решение экономических проблем.

Возможно ли окончательно включить страны-участницы Восточного партнерства в сферу влияния ЕС? Здесь возникли сложности не только и не столько из-за позиции России, сколько из-за неготовности самого Евросоюза предоставить перспективу вступления в ЕС восточным «странам-ученикам». Дело не только в общественном мнении граждан ЕС, значительная часть которых не интересуется восточными соседями, но и в экономических проблемах, в том числе кризисе Еврозоны, проблемах безработицы внутри ЕС и т.д.

Кроме того, вступление в ЕС совершенно логично предполагает длительный этап подготовки. Но на фоне продвижения Восточного партнерства у «целевых» стран фактически культивировались беспочвенные ожидания скорого вступления в «европейскую семью». Поэтому сегодня ЕС вынужден хоть как-то подтвердить свою готовность идти навстречу постсоветским правительствам, включившимся в программу Восточного партнерства. Так, граждане Грузии получили право безвизового въезда на территорию ЕС, на очереди Украина, однако «безвиз» идет с многочисленными ограничениями, в частности, без права трудоустройства в странах ЕС. Аналогичные переговоры о смягчении визового режима сейчас идут с Арменией, Беларусью и Азербайджаном.

От идеологии – к реализму

Сейчас инициаторы Восточного партнерства признают: к странам-участницам придется применять дифференцированный подход, а фактор давления ЕС воспринимается негативно постсоветскими государствами после кризиса в Молдове и конфликта на Украине. При этом в Брюсселе в ноябре 2016 г. высоко оценили усилия и прогресс Украины «в области демократизации», невзирая на военные действия на Донбассе или просто закрывая на них глаза.

Тогда же конкретно для Украины была принята новая программа – ей было предоставлено €300 млн для борьбы с коррупцией, повышения эффективности управления, децентрализации. Однако вряд ли на Украине возможно сейчас, учитывая слабость государственных институтов, выполнить эти задачи.

В Грузии также сохраняется относительно нестабильная обстановка. Позиции Азербайджана, Армении и Беларуси не до конца ясны представителям ЕС. Прежде всего, у руководителей Восточного партнерства вызывает вопросы стратегия Беларуси, которая не спешит в европейские объятия и неохотно идет на уступки Брюсселю в политических вопросах. Также их удручает позиция Армении, которая стала членом ЕАЭС. В этих условиях у Евросоюза и инициаторов Восточного партнерства не остается иного выбора, кроме как хоть немного снизить идеологический пыл и попытаться приспособить программу к реальным потребностям стран-участниц, не требуя от них совершить «цивилизационный выбор».

Таким образом, Восточное партнерство не смогло гарантировать стабильность, безопасность и процветание для подписантов центрального Соглашения об ассоциации. Поэтому предоставление визовых послаблений рассматривается чуть ли не как единственный реальный инструмент сохранения влияния ЕС на страны-участницы программы.

Новая жизнь Восточного партнерства?

Чтобы сохранить лицо и не допустить окончательного провала Восточного партнерства, ЕС сегодня пытается нащупать новые вопросы для повестки переговоров со странами-участницами программы. Во-первых, в декабре 2016 г. состоялось совещание в рамках платформы по экономической интеграции. Однако экономика была только одной из тем. Большая часть дискуссий была посвящена экологии, климату, развитию цифрового сообщества, что вряд ли сейчас является существенным для стран восточных соседей ЕС.

Во-вторых, в конце 2016 г. Еврокомиссия представила документ «Восточное партнерство – фокусируясь на ключевых приоритетах и результатах», который содержит программу действий до 2020 г. Смысл программы – выявить 20 целей, которые необходимо достичь в четырех приоритетных сферах: экономическое развитие и возможности рынка; усиление институтов и управления; взаимосвязь, энергетическая эффективность; мобильность и контакты.

Таким образом, вопрос конкретных программ оставлен на усмотрение партнеров. Пока до 2020 г. действуют принятый ранее бюджет ЕС [принятый еще до прекращения Великобританией выплат в бюджет ЕС – прим. «ЕЭ»], сохраняется возможность запуска новых проектов, хотя в будущем сокращение финансирования неизбежно. Чтобы поддержать восточных партнеров, Комиссия и Совет ЕС приняли совместное решение о Программном сотрудничестве Восточного партнерства на период с 2015 по 2017 гг. включительно. По проекту все страны Восточного партнерства получили дополнительно около €34 млн для поддержки их усилий на пути политической, правовой и экономической интеграции. А на различные региональные программы бюджет ЕС выделил на 2016-2017 гг. около €42 млн. Список проектов, получивших финансирование на эти годы, включает такие темы как экология Каспийского и Черного морей, инфраструктура границ, молодежные проекты (удивительно, но это самая большая статья расходов – €20 млн), транспорт, поддержка малых предприятий. 

В-третьих, ЕС стремится к тому, чтобы привлечь к себе страны, не рвущиеся в ЕС, такие как Армения, Азербайджан и Беларусь. В условиях откровенного провисания Восточное партнерство нуждается хоть в каких-то успехах.

Вместе с тем, отмеченные усилия по «перезагрузке» Восточного партнерства наталкиваются на существенные препятствия внутри самого Евросоюза. Brexit, миграционный кризис и продолжающийся кризис еврозоны, постепенное внедрение концепции «Европы двух скоростей» и разделение Европы на «старую» (центр) и «новую» (периферия), создают новую ситуацию внутри ЕС, которая неизбежно отразится на его внешней политике. В сложившихся кризисных условиях «старую» Европу все меньше волнует судьба Восточного партнерства. А с учетом того, что ухудшаются финансовые позиции восточноевропейских стран, операторов Восточного партнерства, проект все в большей и большей степени будет превращаться в чисто политический и имиджевый, испытывая дефицит реальных экономических перспектив.

Наталья Еремина, д.полит.н., доцент кафедры европейских исследований СПбГУ