Восточное партнерство ЕС: геополитика побеждает прагматику?

В ноябре 2017 г. в Брюсселе состоится очередной саммит Восточного партнерства. Европейскому союзу и странам-участницам программы предстоит оценить достигнутые со времен Рижского саммита 2015 г. результаты и выработать приоритеты на кратко- и среднесрочную перспективу. Каков на сегодняшний день баланс успехов и неудач Восточного партнерства? Может ли ноябрьский саммит придать этой программе новый импульс?   

К чему пришли

С формальной точки зрения лидерам стран ЕС есть в чем увидеть успехи программы «Восточное партнерство» за последнюю пару лет. Во-первых, полностью завершены все процедуры ратификации соглашений об ассоциации с Украиной, Молдовой и Грузией. 30 мая голландский парламент ратифицировал соглашение об ассоциации с Украиной, чем помог преодолеть неопределенность, которая возникла в «восточной политике» всего Евросоюза.

Во-вторых, ЕС и Армения согласовали текст соглашения о всеобъемлющем партнерстве. Этот документ имеет в первую очередь важное политическое значение, являясь по сути усеченным вариантом соглашения об ассоциации, которое Брюссель и Ереван разработали, но не подписали в связи с решением Армении вступить в ЕАЭС.    

Однако если говорить о содержательных моментах, то сегодня большинство европейских аналитиков открыто говорит о том, что основной вызов программы «Восточное партнерство» состоит в имплементации соглашений об ассоциации. Речь идет о практическом внедрении норм, ценностей и стандартов Европейского союза, или, иными словами, о европеизации всей внутренней политико-институциональной сферы в странах-соседях. А с этим существуют явные проблемы: так, в передовых странах-участницах программы (Грузии, Молдове и Украине) политические режимы как внутри страны, так и вовне характеризуются зачастую такими словами, как «олигархат» и «захваченное государство». По крайней мере, пока все реализуемые реформы, несмотря на отдельные успехи, носят в основном формальный характер. В свою очередь, в таких странах как Беларусь и Азербайджан политической или социально-экономической трансформации по европейской модели не происходит.       

Страны Восточного партнерства, в особенности Украина и Молдова, пытаются подменить практическую повестку дня геополитикой. С точки зрения официального Киева и Кишинева, Брюссель явно недостаточно помогает им в борьбе с «русской угрозой», а отсутствие серьезного прогресса в реформах должно списываться на сложную внешнеполитическую ситуацию.

Для того чтобы гарантировать продолжение внешней поддержки, эти страны возродили ГУАМ (при определенном содействии официальных Тбилиси и Баку), а также пошли на ряд провоцирующих Москву действий. Так, Киев стал применять экономические меры давления на Россию через вытеснение из страны ряда экономических агентов с российской пропиской, введение мер против Приднестровья, перекрытие коммуникаций с Крымом и Донбассом. В свою очередь, Кишинев активно работает над раздуванием политико-дипломатических скандалов в отношениях с Россией.   

В этой связи у ЕС с одной стороны, и его восточных соседей с другой стороны, возникают разные трактовки того, что должно быть на повестке дня в первую очередь: либо активная (гео)политизация Восточного партнерства со стороны ЕС (с признанием возможности членства в Союзе хотя бы в долгосрочной перспективе), либо наращивание усилий со стороны стран-участниц программы по реализации внутренних реформ – при тех стимулах, которые может предложить Брюссель.

Брюссельский реализм

Такая постановка вопроса со стороны Евросоюза вовсе не означает, что институты ЕС и его страны-члены при выстраивании своей восточной политики не уделяют внимания «российскому фактору». Так, Брюссель сформировал и теперь активно реализует в странах-соседях такое направление как стратегические коммуникации, которые призваны улучшить имидж ЕС, пошатнувшийся, как утверждается, и из-за дискредитации европейской идеи местными правительствами, и из-за враждебной внешней пропаганды. Политика Евросоюза в этой сфере действительно стала гораздо более эффективной.

В частности, миссии ЕС в странах Восточного партнерства общаются с местной аудиторией уже не просто бюрократическим языком и языком абстрактных цифр, а, например, заказывают довольно качественные ролики, которые показывают на примере конкретных локальных компаний, экспортирующих свою продукцию на европейские рынки, успехи «экономической интеграции и политической ассоциации» с ЕС.

Кроме этого, Брюссель сделал более эффективными и другие инструменты своей восточной политики. Декларируя готовность помочь странам-соседям в сложной экономической ситуации, Брюссель консолидировал и нарастил свои финансовые ресурсы, нацеленные на оказание срочной макрофинансовой помощи, поддержку реформ, техническое содействие в развитии экспортных возможностей стран-партнеров. Причем для этого Еврокомиссия пытается аккумулировать не только ресурсы различных программ ЕС, но и ресурсы стран-членов, а также международных финансовых структур, в первую очередь Европейского банка реконструкции и развития, Европейского инвестиционного банка и Всемирного банка.

Как утверждают информированные наблюдатели, речь уже давно идет не о недостатке средств, а о возможностях стран Восточного партнерства всеми этими средствами распорядиться (если не говорить о прямой бюджетной поддержке).   

Также со стороны Евросоюза произошла резкая активизация усилий, направленных на интеграцию стран Восточного партнерства в единый европейский энергорынок. Причем в этой связи открыто декларируется, что это связано со стремлением снизить геополитические риски для стран Восточного партнерства.

Среди конкретных и реализуемых планов до 2020 г. – завершение строительства газового интерконнектора из Румынии в Молдову (что может создать альтернативу «Газпрому»), а также запуск электроэнергетического интерконнектора между Арменией и Грузией. На стадии обсуждения находится и ряд других аналогичных проектов.

Тем не менее, геополитическая повестка находится для ЕС на втором месте после необходимости продвигать социальную и экономическую трансформацию в странах Восточного партнерства. В этом Евросоюз все сильнее расходится с Вашингтоном, для которого геополитические установки в Восточной Европе продолжают превалировать.

Оба эти направления Брюссель теперь объединяет в рамках единой концепции «устойчивости» (resilience). Это понятие, став одним из самых популярных в современных внешнеполитических документах ЕС, применяется и в целом к внешней политике, и к политике безопасности Союза и его стран-членов.

Тем самым, основной месседж Брюсселя для стран Восточного партнерства таков: с крепкими тылами, которые обеспечиваются за счет эффективно функционирующих властных и рыночных институтов внутри страны, не страшны любые внешние вызовы.

Что дальше?

Но готовы ли страны Восточного партнерства прислушиваться к этому месседжу? В этом сейчас и состоит главная озабоченность для Европейского союза. Выходящие под грифом Европейской комиссии документы, в частности, появившийся 18 мая доклад об имплементации Обзора политики соседства Европейского союза, не дают ответа на вопрос, как Евросоюз должен решать главную дилемму своей восточной политики и более эффективно содействовать трансформации стран-соседей. Официальные документы дипломатично обходят этот момент; заявляется только, что процесс реформ так или иначе продолжается.

Если взглянуть на аналитические доклады, выпускаемые ключевыми европейскими «мозговыми центрами», то становится ясно, что однозначного мнения по дальнейшим приоритетам ЕС в рамках программы Восточного партнерства пока нет. Можно выделить несколько основных точек зрения.

Первую точку зрения можно охарактеризовать как интервенционистскую. Ее разделяет, в частности, Ханс Мартин Зиг, советник по внешнеполитическим вопросам немецкого Бундестага. В своем докладе, опубликованном Немецким обществом внешней политики, Зиг призывает ЕС в целях реализации реформ не просто усилить свои миссии большим количеством подготовленных экспертов (которые бы обеспечивали необходимый мониторинг), но и напрямую участвовать в конкурсных отборах местных чиновников и брать на себя расходы на их зарплату.

В случае неготовности стран-партнеров выполнять те или иные взятые на себя в рамках соглашений об ассоциации обязательства Зиг считает, что Евросоюз должен замораживать финансирование со своей стороны либо приостанавливать действие каких-то частей этих соглашений.

Главное, считает немецкий эксперт, – это утвердить приоритет внутренних реформ, которые смогут обеспечить поступательное развитие восточных соседей и предотвратить серьезные кризисы их государственности в случае геополитических вызовов.  

Противоположная точка зрения состоит в том, что основная ответственность за внутренние реформы лежит на самих странах Восточного партнерства, а Евросоюз может лишь косвенно содействовать этим процессам. Так, директор по внешней политике британского Центра европейских реформ Ян Бонд пишет: восточные соседи ЕС, в условиях, когда вхождение в НАТО и ЕС пока невозможно, а присоединение к организациям под лидерством России нежелательно, должны самостоятельно работать над своей «устойчивостью», нежели надеяться на то, что Запад их спасет.

Причем внутренние реформы, по мнению британского аналитика, должны состоять не просто в борьбе с коррупцией и «частными интересами», но и в значительном улучшении положения этнических меньшинств, в особенности в таких странах, как Грузия и Молдова. Кроме этого, полагает эксперт, страны Восточного партнерства могли бы более активно развивать отношения с третьими странами, в особенности с Китаем, – для сокращения геополитического влияния России.

Евросоюз же со своей стороны мог бы, по мнению Бонда, содействовать трансформации стран-партнеров двумя способами: во-первых, помочь их борьбе с коррупцией с помощью замораживания сомнительных финансовых операций, исходящих с их территории, и во-вторых, не оставлять попыток добиться взаимопонимания с Москвой по будущему «общего соседства».              

Но победит скорее центристская точка зрения об общей ответственности (joint ownership), которая предполагает, что в равной степени и от стран-партнеров, и от самого Евросоюза зависит эффективная имплементация соглашений об ассоциации.

Например, эксперт голландского института международных отношений «Клингендаль» Тони ванн дер Тогт в своем докладе о европеизации Молдовы пишет о том, что Евросоюзу меньше следует полагаться на прямую бюджетную поддержку и разрабатывать конкретные секторальные программы по имплементации соглашения об ассоциации. И это, как считает голландский эксперт, потребует серьезного увеличения персонала миссии ЕС.

Кроме этого, в докладе говорится о том, что институты ЕС и страны-члены Союза должны более тесно координировать свои действия, причем отдельные страны Евросоюза, имеющие релевантные компетенции (по разрешению межэтнических конфликтов, поддержке экспорта и т.д.), могли бы более активно привлекаться к реализации общеевропейских приоритетов в странах Восточного партнерства.

Достаточны ли подобные усилия? Во-первых, может оказаться, что нынешние элиты стран Восточного партнерства в принципе не готовы меняться. ЕС пытается усилить сотрудничество с локальными неправительственными организациями и оппозиционными партиями, чтобы оказывать мягкое давление на действующие власти. Однако их стремление к статус-кво может быть более сильным, а влияние местных НКО и партийных структур – недостаточным.

Во-вторых, любой разговор с Россией относительно соглашений об ассоциации со странами «общего соседства» сегодня блокируется многими странами и группами влияния в ЕС. В связи с этим Россия продолжает играть для Восточного партнерства роль враждебного Другого, хотя стабильность многих стран «общего соседства», прежде всего, в экономической сфере, зависит от сотрудничества с Россией.

В-третьих, почти никто из официальных лиц либо экспертного сообщества стран ЕС не говорит о необходимости серьезного увеличения квот и снижения ценовых ограничений на поставки агропромышленной продукции из стран Восточного партнерства на рынок Евросоюза.

Как показывает практика, по некоторым группам товаров эти страны уже перевыполняют квоты, то есть производители готовы платить дополнительные пошлины, лишь бы продать свою продукцию. Вопрос состоит в том, насколько это справедливо, особенно на фоне того, что страны Восточного партнерства максимально снижают свою тарифную защиту от товаров из стран ЕС.      

Тем не менее, сегодня «ассоциированное членство» в ЕС Грузии, Молдовы и Украины как в этих странах, так и за рубежом уже в целом не ставится под сомнение. За счет применения значительного количества организационных, финансовых и политических ресурсов Евросоюзу удается удерживать эти страны в своей внешней интеграционной орбите. 

Что касается таких стран, как Беларусь и Азербайджан, то их Евросоюз планирует вовлекать за счет диалога о визовой либерализации и без каких-либо иллюзий о перспективах их европеизации. Вопрос состоит лишь в том, выйдет ли внутреннее развитие ключевых стран Восточного партнерства на другой, более качественный уровень благодаря соглашениям об ассоциации. Или нас ждет в этом смысле десятилетие стагнации, регулярных внутриполитических пертурбаций и доминирования геополитического нарратива?

Андрей Девятков, старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН