Выход США из Договора по открытому небу: последствия для России и Беларуси

Вероятный выход США из Договора по открытому небу обсуждался с начала 2020 г., когда о подобных планах написали западные СМИ. А 21 апреля глава МИД Сергей Лавров заявил, что оценки Москвы примерно совпадают с этими неофициальными сообщениями. Как отметил министр, в случае выхода Штатов из ДОН России придется ответить на этот шаг, однако многое будет зависеть от того, как он скажется на позициях американских союзников. Последуют ли примеру Вашингтона европейские страны, и какие последствия такое решение принесет Беларуси и России, специально для «Евразия.Эксперт» проанализировал независимый военный обозреватель Александр Ермаков.

Несмотря на пандемию и экономический кризис, Вашингтон, похоже, нашел время для выхода из очередного соглашения, способствующего поддержанию международной безопасности. На этот раз под угрозой договор, устанавливающий режим наблюдательных полетов с целью снижения военной напряженности.

Что такое Договор по открытому небу

Договор по открытому небу (ДОН) был подписан 24 марта 1992 г. в Хельсинки и вступил в силу лишь в 2002 г. после долгого периода ратификации. Сейчас среди его участников 34 страны (преимущественно европейские, плюс США и Канада). Он дает возможность при краткосрочном уведомлении проводить наблюдательные полеты над всей территорией стран–участниц самолетами с сертифицированным наблюдательным оборудованием: камерами, снимающими в оптическом и инфракрасном спектре и радарами бокового обзора.

ДОН устанавливает ограничение на возможности аппаратуры, но несмотря на то, что она уступает военной разведывательной технике и самым лучшим спутникам–шпионам, она все еще превосходит то, что можно купить на открытом коммерческом рынке спутниковой фотографии. Кроме того, самолет как платформа обладает известными преимуществами перед спутниками: можно спокойно облететь объект со всех ракурсов и не так зависеть от облачности.

Учитывая, что лишь очень немногим странам доступна самая совершенная разведывательная техника (и ее продукцией они не делятся даже с союзниками), для большинства стран Европы ДОН – источник самой качественной информации.

Для политических целей Договора важно порой и то, что наблюдательные полеты проводятся открыто. Изначально, в конце 1980‑х гг., ДОН разрабатывался для осуществления взаимного контроля двух военных блоков – НАТО и ОВД. Однако к моменту вступления его в силу бо́льшая часть бывших членов ОВД вступила в НАТО. Члены Альянса объявили, что не будут совершать наблюдательные полеты друг над другом, да и незачем. Эта же ситуация переформатирования военных блоков в Европе похоронила Договор об обычных вооруженных силах в Европе, но в случае ДОН вопрос удалось решить различными по объему квотами на полеты и зависимостью того, сколько полетов совершит государство, от того, сколько полетов оно приняло.

Если упрощенно: Россия и Беларусь (Союзное государство, наряду с Бенилюксом, имеет общую квоту) сами чаще всех летают, но и чаще всего принимают гостей. Разумеется, в основном полеты проводит и принимает российская сторона, а белорусские наблюдатели, как правило, участвуют только в совместных миссиях над странами Прибалтики и Польшей.

В теории, США имеют ту же максимальную квоту на полеты (42), но на практике американцы никогда не «выбирали» и половины этого объема, а России и Беларуси европейцы, по взаимной договоренности, разрешают дополнительные полеты в обмен на прием дополнительных инспекций.

Поводы для претензий

Американская сторона выдвигает к российской ряд претензий по исполнению Договора, носящих, скорее, формальных характер. Наиболее часто поднимаются вопросы полетов над Калининградской областью и над Кавказом (другие возникавшие за время действия Договора вопросы либо были закрыты, либо носят очень узкий и мелкий характер даже для придирок).

В первом случае Россия в одностороннем порядке ограничила длину трассы над Калининградской областью в 500 км. Это было вызвано тем, что пользуясь занесенным в текст Договора без учета существования эксклавов ограничением в 5000 км, при вылете из Кубинки над Калининградом можно было кружить часы, создавая помехи работе аэропорта. После такого эксцесса с польской стороны в 2014 г. было введено ограничение, впрочем, позволяющее отснять в области, протяженной с запада на восток всего на 200 км, все необходимое. На фоне раздувания этой проблемы (и сознательного замалчивания, что нормальным наблюдательным полетам, а не «хулиганству», это не мешает) Москва давала понять, что может пойти навстречу в этом вопросе.

Вторая проблема связана с частично признанным статусом Абхазии и Южной Осетии. В соответствии с положениями Договора при наблюдательных полетах нельзя приближаться ближе, чем на десять километров к границе государства, в нем не участвующего. Соответственно, Москва не разрешала Грузии и США полеты вдоль своей границы с этими государствами, которые она признает, а Тбилиси и Вашингтон – нет.

Грузинская сторона последние годы усиленно раздувала этот вопрос, сорвала согласование полетных квот на 2018 г., что привело к годовому перерыву в полетах для всех участников. Российская сторона в итоге заявила, что готова разрешить подобные полеты, что привело к согласованию квот на 2019 г. и возобновлению исполнения ДОН, но Тбилиси все равно отказался принимать встречные российские наблюдательные миссии (что он, к слову, делает с 2012 г. в грубое нарушение положений Договора), и в апреле 2019 г. американский приграничный полет не разрешили.

Кавказский вопрос был популярен в обвинениях России в неисполнении ДОН ранее, но в последнее время отступил на второй план: слишком уж неадекватной здесь выглядит условно «хорошая» и «пострадавшая» грузинская сторона, а Россия проявляет неудобную для обвинителей готовность идти на компромиссы даже в принципиальных, казалось бы, вопросах.

До недавнего времени поводом для взаимных споров был вопрос сертификации новых российских наблюдательных самолетов Ту-214ОН, оснащенных наиболее мощным и полным комплексом оборудования среди всех участников ДОН (в частности, американские OC-135B до сих пор используют пленочные фотоаппараты). Долгие годы американская сторона отказывалась его сертифицировать, но осенью 2018 г. США пошли навстречу, и в 2019 г. новые самолеты наконец приступили к полетам, в том числе и над американскими стратегическими объектами. В тот момент казалось, что Москва и Вашингтон проявляют в отношении ДОН уникальный пример сотрудничества, но долго это не продолжилось.

Зачем Вашингтону выход из ДОН?

Судя по «сливам» из Вашингтона, на выходе из ДОН настаивал незадолго до своего увольнения с поста советника по национальной безопасности Джон Болтон – большой «любитель» договоров в области ограничения вооружений и международной безопасности. В частности, именно он возглавлял процесс разрушения ДРСМД. К сожалению, после его увольнения идея не умерла, и сейчас, судя по новым утечкам, главы Госдепартамента, военного ведомства и часть законодателей согласовали свои позиции и будут совместно уговаривать Дональда Трампа принять решение о выходе из Договора.

Разумеется, дело тут не в длине полета над Калининградом и не в абхазской границе. США или, по крайней мере, части их руководства ДОН не нравится по ряду причин.

В первую очередь, это определенный эгоизм: американские политики исходят из того, что благодаря обладанию большой спутниковой шпионской группировкой «коэффициент полезного действия» ДОН для США меньше, чем для других стран. Тот факт, что пострадают союзники по НАТО, беспокоит далеко не всех, что показал и пример выхода из ДРСМД. А уж вопрос международной стабильности или разрядки конфликтных ситуаций у таких людей, похоже, не находится на повестке дня.

Важен, особенно в предвыборный год, и идеологический момент: часто можно встретить в американских СМИ и даже у законодателей искреннее возмущение: как это, русские летают над Америкой, что это за договоры такие и какой «враг народа» это допустил.

Для амплуа нынешнего американского президента очень заманчиво покончить с «преступной практикой шпионских полетов» (цитата из письма американских сенаторов президенту) русских и оправдать желания своей целевой аудитории.

Кроме того, есть желание сэкономить на отказе от замены своих самолетов-наблюдателей, которые переделаны из старых разведчиков, выпущенных полвека назад, и физически уже выработали ресурс. Нельзя, впрочем, исключать и того, что текущим американским властям на фоне пандемии и экономического кризиса станет просто не до ДОН. С другой стороны, точно так же можно разорвать Договор ради капельки рейтинга, пока «не до того» будет сторонникам его сохранения в Конгрессе.

Чем грозит выход США из Договора

На проходившем 21 апреля круглом столе Фонда поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова глава МИД России Сергей Лавров отметил, что в российском дипломатическом ведомстве в целом согласны с мнением экспертов, считающих, что принципиальное решение о выходе в Вашингтоне уже принято, и теперь дело за тем, когда оно будет объявлено.

В отличие от изначально двустороннего ДРСМД это не будет означать автоматического развала Договора. Союзному государству было бы более полезно по целому ряду причин продолжить свое участие: 87% полетов проводится не над США, а над территориями других участников Договора.

Потеря полетов над Америкой будет неприятна, но не аннулирует работу полностью. Остаются и американские объекты в Европе, и совместные учения НАТО.

Часть конгрессменов уже грызет локти из-за того, что, даже выйдя из ДОН, США не только не избавятся от «русского шпионажа» полностью, а наоборот, дадут Москве местами несправедливое преимущество.

То, что для России и Беларуси ДОН ценен, доказывают не слова, а дела: Союзное государство единственное постоянно полностью выбирало свою квоту, а иногда и согласовывало дополнительные полеты. Плюсы будут и в части имиджа: уже одних слухов достаточно, чтобы американская администрация подвергалась острой критике, а европейцы выступают по этому вопросу необычно единогласно и критически по отношению к заокеанскому старшему брату.

Александр Ермаков, независимый военный обозреватель