10 лет Восточного партнерства ЕС: уроки для Азербайджана, Армении и Грузии

«Распад СССР был огромным позитивным явлением для Грузии, Польши, стран Центральной и Восточной Европы», – заявил председатель Евросовета Дональд Туск, выступая в Батуми на конференции стран «Восточного партнерства». Этот форум, совпавший по времени с продолжающейся чередой антироссийских выступлений в Грузии, подчеркнул курс Европы на «перетягивание» Закавказья в свою зону влияния. Перед поездкой в Грузию Туск успел побывать также в Армении и Азербайджане. О том, как три страны выбирали свой путь сотрудничества с Западом и к чему пришли за 10 лет программы Восточного партнерства, читайте в статье ведущего научного сотрудника Центра евроатлантической безопасности Института международных исследований МГИМО МИД России Сергея Маркедонова.

Противодействие России

11-12 июля в столице Аджарской автономии Грузии Батуми состоялась представительная конференция, приуроченная к десятилетию проекта «Восточное партнерство». Среди участников форума были президент Европейского совета Дональд Туск, восемь министров иностранных дел государств – членов ЕС и их партнеров, еврокомиссары.

Этот форум не мог не привлечь к себе особого внимания. Конференция проходила на фоне непрекращающихся протестных акций в Грузии; не обошли они стороной и Батуми. Непосредственно у входа в гостиницу «Шератон», где планировалось провести обсуждение перспектив «Восточного партнерства», собрались активисты с требованиями отставки министра внутренних дел Георгия Гахарии. И как это уже бывало ранее в Тбилиси, участники акции несли лозунги «Остановим оккупацию», обращенные уже не к высокопоставленному чиновнику грузинского правительства, а к России.

Лидеры оппозиции сделали (и продолжают делать) все возможное, чтобы действующее правительство воспринималось как проводник российского влияния. Достигнет ли цели такая тактика, покажет время (парламентские выборы не за горами, они состоятся уже в 2020 г.). Но на международном уровне она уже принесла немалые проблемы. Сегодня мы наблюдаем новый виток конфронтации в отношениях между Москвой и Тбилиси.

В этих условиях конференция, посвященная десятилетию «Восточного партнерства», превратилась в важный политический символ.

Для президента Европейского совета Туска посещение Батуми стало завершающей точкой его закавказского турне. До этого он побывал в Армении и Азербайджане, где высказывался по проблемам урегулирования нагорно-карабахского конфликта и различным аспектам двустороннего сотрудничества Брюсселя с Ереваном и Баку соответственно. Вскоре Туск покинет свой пост в Брюсселе, в каком-то смысле в столице Аджарии президент Европейского Совета выступал с «последним словом» по кавказской проблематике.

«Новая Европа»

Для ЕС Грузия – это особый кейс. Тбилиси рассматривается как своеобразный передовик «Восточного партнерства» в Кавказском регионе. Еще в марте 2013 г. национальный парламент Грузии проголосовал за резолюцию о приоритете европейской и североатлантической интеграции для ее внешней политики. В июле 2014 г. высший законодательный орган страны ратифицировал Соглашение об ассоциации с Евросоюзом. На сегодняшний день среди закавказских государств оно есть только у Грузии. Эта же страна стала первой в Закавказье, жители которой получили возможность пересечения границ шенгенской зоны без визы. И именно Грузия ставит своей стратегической целью вступление не только в ряды НАТО, но и в ЕС.

Поэтому нет ничего удивительного, что конференция в Батуми превратилась в своеобразную демонстрацию солидарности Евросоюза и Грузии. Приостановку воздушного сообщения по инициативе Москвы Туск назвал «несправедливой». При этом он в очередной раз выразил поддержку грузинского суверенитета над Абхазией и Южной Осетией, а также порекомендовал гражданам Грузии скорее преодолеть внутренние противоречия. В значительной степени этот совет давался во внешнеполитическом контексте. Ослабленная внутренними неурядицами страна не сможет, по мнению Туска, противостоять мощному давлению с российской стороны.

Между тем эти громкие декларации затеняют ключевой вопрос – проблему эффективности политики «единой Европы» на кавказском направлении. И в данном контексте проект «Восточное партнерство» требует особого внимания: следует иметь в виду, что эта инициатива получила поддержку ЕС во многом благодаря кавказской политической динамике.

Напомним, этот проект родился в недрах шведской и польской дипломатии, но после того, как в мае 2008 г. его внесли на рассмотрение заседания министров иностранных дел стран, вокруг инициативы развернулись бурные дискуссии. С известным скепсисом к ней отнеслись представители Великобритании, но особенно Германии. Вот что говорил одиннадцать лет назад о проекте немецкий политолог Александр Рар: «Идею о новой восточной политике во многом продвигает Польша, которая пытается конкурировать с Германией стратегически. Я не думаю, что Германия поддержит ее. Скорее всего, инициатива провалится».

Сегодня контрпродуктивно рассуждать, что было бы, если бы в августе 2008 г. на Кавказе не грянула «пятидневная война». Случилось то, что случилось. Как бы то ни было, а прямое вовлечение российских войск на грузинском направлении, а также признание Абхазии и Южной Осетии напугали ЕС, и сторонники идеи «европеизации» пространства бывшего СССР, недопущения одностороннего усиления России в постсоветских государствах укрепили свои позиции.

Три страны – три результата

Споры об амбициях «новой Европы» уступили место единству в рядах Евросоюза, и в итоге «Восточное партнерство» получило путевку в жизнь. В случае с тремя закавказскими странами его реализация дала три разных результата: стратегический выбор Грузии в пользу Запада и селективную кооперацию с Брюсселем со стороны Еревана и Баку. Однако форматы избирательного сотрудничества с ЕС в армянском и в азербайджанском случае различаются.

Армения была близка к подписанию Соглашения об ассоциации с ЕС, но в итоге отказалась от него. На Западе это, как правило, подают в качестве результата прямого давления Москвы, но тут есть важные нюансы.

Данное решение взвешивалось на многих весах. С одной стороны, ЕС в целом и его отдельные представители (активнее других был президент Польши Бронислав Коморовский) настаивали, что Соглашение об ассоциации закроет Армении путь к евразийским интеграционным проектам. С другой стороны, подготовка Еревана к саммиту «Восточного партнерства» 2013 г. разворачивалась на фоне надвигавшегося украинского кризиса, когда Москва еще надеялась заполучить Киев в качестве потенциального участника Таможенного союза.

В каком-то смысле армянская история стала увертюрой украинского кризиса, предупредительным сигналом, который не был должным образом проанализирован и учтен. В случае Армении отдаление от России без соответствующей компенсации в сфере безопасности, может, и сулило стране какие-то экономические выгоды, но не гарантировало сохранения позиций Еревана в Карабахе и в отношениях с Турцией. Поэтому и было принято решение о вступлении в Таможенный союз, а затем и в ЕАЭС.

Между двух максимализмов Ереван выбрал российский как более надежный для обеспечения безопасности страны. В Армении популярна шутка: между ЕС и Таможенным союзом Армения выбрала ОДКБ.

Это, впрочем, не помешало Еревану найти свою форму взаимодействия с Брюсселем в виде Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве.

Азербайджан же и до 2013 г., и после развертывания украинского кризиса и нового витка конфронтации между Западом и Россией придерживался принципа взаимовыгодности кооперации с ЕС. Она не рассматривалась как самоцель, а «ценностное» содержание в переговорах Брюсселя и Баку всегда было на втором плане. В этом смысле показательно то, что в июле 2018 г. ЕС и Азербайджан завершили переговоры и достигли договоренностей по четырем приоритетам партнерства: укреплению институтов и эффективному управлению; экономическому развитию и рыночным возможностям; энергоэффективности и мобильности.

Заметим, что такие щепетильные для двух сторон сферы, как права человека, карабахское урегулирование (где ЕС стремится балансировать между Ереваном и Баку) не были определены в числе приоритетов. В апреле 2019 г. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Федерика Могерини, комментируя итоги заседания Совета сотрудничества «Европа – Азербайджан», констатировала: «В отличие от Украины, Грузии и Молдовы, которые подписали Соглашения об ассоциации с ЕС, а также глубокие и всеобъемлющие соглашения о свободной торговле, Азербайджан, страна, богатая нефтью и газом, стремится к очень тесным и равноправным отношениям с Евросоюзом». Редкая по нынешним временам откровенность! И именно поэтому переговоры по новому соглашению между Баку и Брюсселем все еще продолжаются, хотя выход на его подписание анонсировался уже не единожды.

У всех трех стран Закавказья разные позиции по сотрудничеству с ЕС. Грузия видит в Брюсселе силу, способную помочь в решении проблемы территориальной целостности страны. Армения в условиях региональной изоляции стремится к диверсификации экономических связей без отказа от стратегического союза с Россией. Азербайджан же ориентирован, скорее, на бизнес-модель без принятия жестких обязательств по правам человека и гражданским свободам.

Таким образом, реализация проекта «Восточное партнерство» по единому стандарту как минимум проблематична. Слишком разные у всех стран – партнеров экономические показатели, внешнеполитические интересы и ценности, отношения с Россией. И если для одних ее «сдерживание» – важнейший приоритет, то другим она важна с точки зрения гарантий безопасности или выгодного экономического взаимодействия.

При этом ЕС, привлекательный с точки зрения экономической и технологической кооперации, так и не смог внятно представить программу урегулирования этнополитических конфликтов. Вряд ли к ней можно отнести риторику относительно отказа от признания независимости Абхазии или мантры о недопустимости статуса-кво. Между тем и в 2009 г., и в 2019 г. именно безопасность остается ключевой проблемой Кавказского региона. Без ее решения все споры о «новых институтах», инвестициях, демократии и свободе останутся не более, чем досужими разговорами без всяких практических последствий.

Сергей Маркедонов, ведущий научный сотрудник Центра евроатлантической безопасности Института международных исследований МГИМО МИД России