«Безусловное продление»: почему Россия и США договорились по СНВ-3

После смены руководства США застопорившийся было процесс переговоров о продлении Договора СНВ сдвинулся с мертвой точки. При этом Вашингтон согласился сделать это на условиях Москвы, которая в срочном порядке провела ратификацию соглашения. В МИД России приветствовали принятие документа, отметив, что он дает время на выработку новых договоренностей. Однако, по мнению советника президента США по национальной безопасности Джейка Салливана, это лишь начало серьезных переговоров сторон. Что стоит за рекордно быстрым продлением ДСНВ и как оно повлияет на дальнейшие переговоры Москвы и Вашингтона по контролю над вооружениями, проанализировал независимый военный обозреватель Александр Ермаков.

29 января президент России подписал первый федеральный закон за 2021 г.: «красивого» номера 1-ФЗ удостоился закон о ратификации продления договора СНВ-3. С приходом к власти в Вашингтоне администрации Джо Байдена Москве удалось добиться наиболее желаемого для себя формата решения данной проблемы.

Неприемлемые требования и тупик в переговорах

Стремительность событий последних недель вокруг тематики продления ДСНВ резко контрастировала с застоем, практически тупиком, в котором переговоры находились в прошлом году. Из-за сложностей в отношениях с Москвой и проблем на внутреннем фронте прошлая администрация президента Дональда Трампа долгое время игнорировала увещевания российской стороны начать заниматься пролонгацией Договора. Сам Трамп не раз называл подписанный в Праге в апреле 2010 г. договор «плохой сделкой», выгодной в первую очередь России. Впрочем, подобная реакция, вероятно, была прежде всего вызвана тем, что соглашение было заключено ненавистным ему Бараком Обамой. Активные двусторонние консультации по продлению Договора, истекающего 5 февраля 2021 г., начались только с лета 2020 г.

Препятствием для быстрого решения стали принципиально неприемлемые для России американские требования, выдвигавшиеся как «минимальные для продления хотя бы на кратчайший срок» соглашения, которое американцы продолжали называть ужасно невыгодным для себя. США настаивали, чтобы Россия оказала максимальное давление на Китай с требованиями присоединиться к контролю над вооружениями (то есть, фактически испортила бы с ним отношения хамскими заявлениями за «спасибо» от Вашингтона), а также «открыла» свои арсеналы тактического ядерного оружия, что завуалированно подавалось как «политическое обязательство заморозить все ядерные боезаряды».

Бонусом шло усиление верификации, вплоть до контроля инспекторами ввоза-вывоза зарядов на пунктах их производства и обслуживания: учитывая тот факт, что в США активный процесс обновления ядерной триады все откладывается, это также была бы почти односторонняя мера.

Хотя в ходе переговоров стороны несколько сблизили позиции (Вашингтон снял китайский вопрос, а Россия в конце 2020 г. заявила о готовности подписать продление на год с политическим обязательством заморозки арсеналов), в главном – жестком режиме верификации процесса заморозки – договориться не удалось. В случае принятия американской позиции был серьезный риск того, что год был бы потрачен на тщательный учет российского арсенала тактического ядерного оружия (при том, что американский арсенал в целом и так известен) и возможностей ядерной промышленности, а потом Договор все равно развалился бы под предлогом, что в его тексте было предусмотрено только одно продление, а позиция США однозначно требовала присоединения к следующему договору Китая.

С чистого листа

В случае сохранения в Белом доме Трампа распадом ДСНВ, вероятно, все и кончилось бы, но, в данном аспекте, к удаче России, его соперник на выборах также строил свою предвыборную кампанию на критике всех решений действовавшей администрации. В частности, Байден говорил и о необходимости продления ДСНВ без условий и на полные пять лет – не только чтобы не согласиться с Трампом, но и потому что занимал пост вице-президента в администрации Обамы на момент заключения Договора и называл его, как следствие, полезным и нужным. До инаугурации активная работа по продлению, тем не менее, не начиналась: на фоне споров по поводу подсчетов голосов новой команде было особенно принципиально не совершать не совсем легальных действий, к которым могли бы отнести переговоры с Россией людей, формально еще не назначенных на свои посты.

Были, конечно, и опасения, что Байден откажется от своих предвыборных обещаний и предпочтет им набирание политических очков на «жесткости в адрес России», в нехватке которой демократы постоянно обвиняли Трампа.

Возможно, так бы и произошло, если бы между инаугурацией и истечением срока действия Договора прошло больше времени, но за такой краткий срок новоизбранный президент предпочел не изменять своей декларативной позиции. Да и важно было показать, как радикально его руководство отличается от прошлого курса, когда международные соглашения в области контроля над вооружениями только разрушались. Так что одним из первых внешнеполитических решений новой американской администрации стало обращение к России посредством посольств по поводу срочного продления ДСНВ.

Москва отреагировала незамедлительно, благо, на этот раз американцы предложили сценарий, полностью соответствовавший нашей стартовой позиции на переговорах прошлого года: продление на пять лет без каких-либо дополнительных условий. Тут необходимо сделать отступление. Продление подобного международного договора в США не требует одобрения Конгресса и осуществляется решением только исполнительной власти (то есть президента), а в России для него нужно проводить полноценную ратификацию с принятием федерального закона. Это к старому переживанию радикально патриотичной публики по поводу преступного «приоритета международного права над российским законодательством» и радости от исправления этого при изменении конституции: на деле, ничего не поменялось, серьезный международный договор принимается как российский закон.

26 января американское посольство обменялось официальными нотами с МИД России, вечером президент Владимир Путин направил в парламент на ратификацию соглашение о продлении, уже утром 27 января провели спешное заседание профильных комитетов, сразу же выдавших положительное заключение, в полдень состоялось часовое пленарное заседание, закончившееся единогласной поддержкой на голосовании. Таким образом, парламентские процедуры были проведены менее чем за сутки, возможно, побив даже рекорд ратификации закона о принятии Крыма в состав России 19 марта 2014 г. В пятницу 29 января федеральный закон №1 за 2021 г. был подписан президентом, и теперь впереди только обмен нотами с американцами, которые ожидают российскую сторону для подписания своего президентского указа.

Последствия спешного продления

Со скоростной ратификацией связан трагикомичный момент: на переговорах одним из доводов российской стороны, настаивавшей на том, что нельзя тянуть до последнего, было как раз то, что бюрократический процесс утверждения у нас затянется как минимум на недели, а вероятно, займет не менее полутора месяцев (а то и полугода!). Остается только посочувствовать российским дипломатам – американская сторона и тогда к их заявлениям, вроде бы, подтвержденным анализом российского законотворчества, относилась не очень серьезно, а сейчас это уже стало поводом для шуток.

С практической стороны это также неприятно, так как в будущем по какому-нибудь действительно серьезному техническому вопросу сослаться на долгие бюрократические процедуры будет сложнее.

Впрочем, спешка была связана не только с желанием «ковать железо пока горячо», но и с тем, что на первой неделе февраля (то есть до истечения срока действия Договора) заседаний не будет: как обычно, первая неделя месяца отводится на работу депутатов с избирателями. Подписание промежуточного документа о временном продлении, судя по всему, не устраивало американцев, а нам уж точно не было смысла срывать процесс, идущий согласно нашим чаяниям.

Таким образом, важнейший договор в области ограничения вооружений и поддержания стратегической стабильности должен действовать до февраля 2026 г. Во многом это значительно упрощает жизнь: военные могут сохранять свои рабочие контакты по поддержанию транспарентности и страховке от случайных обострений (это не менее, а, возможно, и более важная часть Договора, чем «потолки» арсеналов, на которые все обращают внимание), в области военного строительства на ближайшие годы появляется ясность, международное сообщество не напугано картиной окончательного развала контроля над ядерными вооружениями, а дипломаты получают время для выработки нового договора.

Последнее, впрочем, вызывает некоторые опасения – весьма вероятно, что далекий новый срок истечения СНВ-3 приведет на фоне плохих отношений между России и США к тому, что с текущей администрацией дельных, практических переговоров вообще не начнут, а придумывать что-то новое придется уже со следующей администрацией, в 2025 г. – и снова спешно.

Александр Ермаков, независимый военный обозреватель