Почему в сфере безопасности Евросоюза все чаще случаются сбои?

Террористическая угроза, кризис мигрантов, украинский конфликт поставили вопросы безопасности в центр политической повестки Евросоюза. Европейские политики привыкли традиционно надеяться на НАТО. Однако Альянс, даже при всем желании, не решит проблемы внутренней безопасности Евросоюза. Текущие потрясения высвечивают нехватку в Европе полноценных координационных структур в сфере безопасности. После Brexit’a в прессу вновь просочились документы, якобы свидетельствующие о планах Германии и Франции создать внутри ЕС единые силовые структуры. Однако узость маневра евробюрократии не позволяет укрепить безопасность в ЕС.

Уязвимость ЕС выявилась перед действиями террористов, тактику которых нельзя назвать прорывной. Напротив, поражает та простота, с которой террористам удалось осуществить задуманное. А также та легкость, с которой недавние беженцы «вросли» в социальную среду крупнейших мегаполисов Европы, чтобы действовать там практически беспрепятственно. Резонансные происшествия в Кельне и других городах Европы указывают на тревожную тенденцию.

«Треугольник недоверия»

Ситуация, впрочем, не сводится только к отсутствию у европейских политиков политической воли. На деле проблематика общей европейской политики в сфере безопасности развивается в некоем «треугольнике недоверия», который дает очень мало шансов на принятие действительно эффективных, прежде всего политических, а затем и управленческих решений.

Сторонами рассматриваемого треугольника являются:

Во-первых, неприятие самой идеи политического лидерства в ЕС. Современная политическая система ЕС уже испытывает крайне серьезные «перегрузки» на фоне попыток Германии проявить свое политическое лидерство.

Если с экономическим лидерством Германии Европа в целом смирилась, то попытки Берлина обозначить свою ведущую политическую роль и трансформировать экономические возможности в политические встречают нарастающее неприятие, что в полной мере проявилось в ходе миграционного кризиса.

Но вопрос о формировании общей повестки дня в сфере безопасности – это вопрос политического лидерства и способности брать на себя ответственность. А лидер в Европе пока может быть только один – Берлин.

Во-вторых, боязнь дальнейшего перехода политических функций в руки евробюрократии, которая, концентрируя все больше власти, продолжает нести все меньшую ответственность за последствия своих действий, перекладывая ее на национальные правительства. Торможение развития европейских институтов, в особенности, - общеполитических, наметившееся еще в конце «нулевых», нашло свое воплощение в назначении даже внешне невнятного Хермана Ван Ромпея, а затем и заведомо слабого Дональда Туска, президентами Евросоюза. Фактически тем самым европейские национальные лидеры очертили пределы возможного усиления наднациональных институтов Евросоюза.

Brexit и последующая активизация процессов «национализации политики» в ряде стран во многом стали реакцией именно на этот аспект развития интеграционных процессов в Европе.

Но для обеспечения силовой безопасности и, тем более, противостояния трансграничным угрозам, таким, как терроризм, в современных условиях необходимы именно наднациональные общеевропейские структуры.

В-третьих, нежелание, да и невозможность ограничить социальную демагогию, пойти на изменение стереотипов общественного мнения. Для формирования реальной общеевропейской политики в области безопасности нужен консенсус в общественном мнении, что подразумевает необходимость изменения традиционных европейских стереотипов и не только пресловутой «толерантности». Но попытка сформировать новое общественное настроение в отношении политики безопасности в Европе может резко усилить как раз те общественные круги, которые европейские элиты стремятся держать максимально далеко от процесса принятия решений. Речь идет, в первую очередь, о национально-консервативных кругах.

Отдельно следует отметить, что стратегическую уязвимость ЕС усиливает неспособность выработать вменяемую общеевропейскую оборонную политику и иметь самостоятельный потенциал противостояния угрозам на «дальних рубежах». Речь идет не столько о зависимости от структур НАТО, что вполне естественно (хотя европейцы и предпринимали попытки создать собственные военно-политические институты), сколько непосредственно от США. Поскольку сейчас США – единственные в Североатлантическом Альянсе обладают реальным потенциалом проецирования силы.

Заложники статус-кво

На этом фоне естественной становится констатация неспособности европейцев к формированию единой политики в области безопасности и, тем более, обороны. Изменение положения любой из сторон «треугольника» выдвинет на повестку дня угрозу, которая для современных европейских элит представляется более острой, нежели международный терроризм и массовая миграция. А именно – перспективу слома всей существующей системы принятия политических решений, что в сегодняшних кризисных условиях быстро приведет к институциональному кризису ЕС.

Проблема состоит еще и в другом: большая часть европейских элит действует в кратко- и максимум, - среднесрочной перспективе. Будучи продуктом сложных внутриэлитных компромиссов и не имея возможности в полной мере опираться на устойчивое общественное мнение (классический пример – положение во Франции, Италии, Испании, а теперь уже – и Великобритании; исключение составляла Германия, но и там ситуация начинает меняться), они вынуждены лавировать между элитными группами внутри страны, евробюрократией и американскими атлантистами, ставшими при Б.Обаме весьма агрессивными.

В итоге европейские элиты оказываются неспособны работать на какую-то длительную перспективу, жертвуя сиюминутными бонусами, даже пропагандистскими. У них просто нет этого запаса прочности. Урок Меркель, которая пыталась, используя свой «ядерный электорат» и высокую популярность среди среднего класса, продавить непопулярную среднесрочную политическую линию (по миграции, по Украине и отношениям с Россией, по вопросам, связанным с трансатлантическими отношениями) и сравнительно быстро начала проигрывать, думается, произвел долгосрочное впечатление на других лидеров.

В этих условиях естественной становится наблюдавшаяся нами тактика европейских элит: создание «фантомного» вопроса в сфере безопасности, раздувание его информационными методами и, затем, попытка – удачная или не очень – его разрешить. Именно так, вместо решения болезненной проблемы накопления радикального исламистского потенциала в европейских мегаполисах, ЕС во главе с А.Меркель пытались решить проблему с потоком мигрантов через Турцию. Конечно, проблема миграции для сегодняшней Европы очень остра, но договоренности с Турцией, даже если бы они были выполнены в полном объеме, никак не помогли бы снижению террористической угрозы в Европе.

А главное, ЕС даже не попытался обозначить какие-то серьезные силовые инструменты для противодействия этим рискам. В то время как на попытку противостояния «русской угрозе» нашлись и время, и ресурсы. А, ведь, это в еще большей степени «фантомная тема», отвлекающая внимание от продолжающего снижаться уровня безопасности.

Но с другой стороны, вопросы безопасности, а в перспективе и обороны могут стать для европейцев ключевыми, поскольку европейское общество впервые за десятилетия, прошедшие после окончания холодной войны и вывода советских танков из Европы, утратило ощущение защищенности.

И отсутствие реакции со стороны европейских элит будет означать дальнейшую утрату доверия и рост симпатий населения к радикалам, который уже обозначился даже в Германии.

«Звоночки» – антиисламское движение PEGIDA, рост популярности ультраправой партии «Альтернатива для Германии» на местных выборах в марте 2016 г., а также результаты референдума в Голландии по соглашению об Ассоциации с Украиной. Последние высветили уровень именно бытового недовольства решениями, принимаемыми без учета опасений в общественном мнении. Да и роль вопросов безопасности (в широком смысле слова) для настроений британского избирателя существенно изменилась за последнее время.

Собственно, и дилемма, в которой будут действовать европейские элиты, будет связана с необходимостью, выбирая форму реакции на новые страхи европейского общественного мнения, не утратить управляемость политической системы. То есть что-то сделать, но ничего не поменять.

Вероятно, стратегия решения проблем в сфере безопасности за счет несиловых средств и с использованием экономических и политических рычагов для современного поколения европейских политиков – единственно возможная с политико-бюрократической точки зрения, особенно с учетом нарастающего взаимного недоверия. То есть, решения в сфере безопасности для нынешнего ЕС лежат именно в бюрократической сфере, а именно, - перераспределение ресурсов, создание дополнительных институтов и площадок для «диалога».

Однако вне процесса формирования нового политического механизма принятия решений, говорить о каких-то сдвигах в сфере политики безопасности в Европе невозможно. Особенно с учетом сокращения доступных для использования в «диалоге» ресурсов. Однако это означает, что система – а с ней и сфера безопасности в Европе – будет и дальше сориентирована на «процесс», а не на результат.

Дмитрий Евстафьев, профессор НИУ «Высшая школа экономики»