Реформа Совета Безопасности ООН: взгляд из Беларуси

Одной из основных тем на 78-й Генассамблее ООН стала реформа Совета Безопасности. Красной нитью через выступления официальных лиц проходил тезис о несоответствии структуры Совбеза ООН современным геополитическим реалиям. Причем, все громче слышен голос развивающихся государств. Отражает ли современные геополитические реалии Совет Безопасности, разобрался аналитик Белорусского института стратегических исследований Анатолий Бояшов.

Предложение развивающихся государств

Активизация усилий развивающихся государств по реформе Совета Безопасности ООН не случайна. Многие страны Глобального Юга переходят из категории региональных государств в статус глобальных игроков и ищут своё место в иерархии современных международных отношений, ведут поиск приемлемых решений, сценариев, конфигураций.

Отражением роста веса отдельных стран Глобального Юга стало несогласие с количественным перевесом западноевропейской группы в Совете Безопасности ООН. Об этом прежде всего говорит распределение мест от географических групп: к трем постоянным западным членам Совбеза присоединяются два непостоянных.

На первый взгляд, все дело в формальных критериях. Именно на это чаще всего обращали внимание официальные представители на Генеральной ассамблее, апеллируя к справедливому географическому представительству. У Запада действительно больше мест в Совбезе ООН – их пять, в отличие от Африки (три места), Азии (три места), Восточной Европы (два места) и Латинской Америки (два места) (см. таблицу). Но географические группы в ООН носят формальный характер и используются лишь для выборов в органы с ограниченным членством, такие как Совбез.

Отношение числа формальных мест в Совбезе по регионам к числу всех 193 членов ООН

С формальной точки зрения, у развивающихся государств десять голосов против пяти голосов Запада. Но ключевое значение – не в формальных географических группах, а в координации вне ООН.

Помимо формального географического преимущества, к Западу примыкают государства из других географических групп ввиду координации в рамках НАТО. Яркий пример: на два места от Восточной Европы претендуют 23 государства, в числе которых Беларусь и Россия. Из 23 государств 14 входят в НАТО. Помимо членства в НАТО есть и фактор взаимодействия с НАТО: учения, военно-технические программы, торговля оружием. Помимо взаимодействия с блоком НАТО, есть и двустороннее сотрудничество с западными странами, особенно со Штатами, которому, как правило, сопутствует поддержка американских инициатив в международных организациях, в том числе в Совбезе.

Но даже несмотря на координацию вне ООН, у стран Запада неформальные механизмы связи по особым тематикам. Так, в 2024 г. девять из пятнадцати членов Совбеза будут представлять «группу друзей ответственности по защите». Несмотря на стройное разделение силового компонента ответственности защищать и политических прав человека, эта западная инициатива была не раз использована для вмешательства именно западных государств во внутренние дела развивающихся стран. Это никогда не было препятствующим фактором для друзей США из числа средних и малых государств: история, увы, ничему не учит.

Соответственно, высоко значение не того, насколько убедительны будут аргументы средних и малых стран для Запада, а того, насколько сами развивающиеся страны действительно готовы объединиться для построения справедливого равноправного миропорядка. Западные государства не едины во всем: их мнение разделяется, например, в деталях арабо-израильского конфликта. Но западные страны объединяет полюс США (или даже США – Великобритании). Мощный вес США не просто не вызывает особых дискуссий относительно имперскости, но и позволяет странам Запада действовать слаженно на мировой арене. На данный момент из всех незападных регионов наиболее слаженно в Совбезе действует регион Африки, и все чаще этот регион находит поддержку полюса Россия – Китай.

Право вето

Неформальные механизмы связи, такие как группа друзей ответственности по защите, позволяют Западу добирать именно девять голосов, необходимых для принятия решений Совбеза (ст. 27 Устава ООН). Установлению полного контроля за Совбезом со стороны Запада мешает лишь право вето. При условии неиспользования права вето, Запад практически всегда будет проводить свои решения через Совет Безопасности ООН.

Все больше государств настаивают на изменении геополитических реалий, на увеличении числа непостоянных членов Совбеза от активно развивающихся азиатских, арабских, африканских и латиноамериканских стран. Беларусь выступает за реформу Совбеза путем расширения постоянного членства за счет крупных развивающихся государств Азии, Африки и Латинской Америки. Казахстан поддерживает увеличение непостоянных членов за счет средних развивающихся государств. Активную позицию по реформам занимает и Кыргызстан, выдвинувший кандидатуру в непостоянные члены Совбеза ООН на период 2027-2028 гг.

Поддерживает расширение членства и Россия, считая Бразилию и Индию естественными кандидатами на постоянные места в Совете. Позиция России заключается в том, что оптимальная модель Совбеза включит около двадцати членов, причем за счет увеличения числа государств от незападных мировых регионов. На переговорах по реформам необходимо будет учитывать амбиции «постоянных непостоянных членов» – государств, которые чаще других становились членами Совета Безопасности: Япония, Аргентина, Колумбия, Пакистан, Италия и Канада.

Группы реформ

Всего реформы Совета Безопасности можно разделить на три группы. Это реформы права вето, реформы географического представительства и реформы критериев для выборов на места непостоянных членов.

Первая группа реформ, касающаяся права вето, труднореализуема на практике, поскольку предполагает отказ постоянных членов от своих исключительных прав. По Уставу ООН для реформирования Совбеза необходимо согласие всех пяти постоянных членов. Сегодня ни один из постоянных членов не готов отказываться от привилегий первым. Текущий пересмотр мировых правил борьбы не позволяет всем пяти государствам одновременно согласиться на какие бы то ни было реформы права вето: велик риск того, что проиграет тот, кто первым пойдет на уступки.

На 78-й Генеральной ассамблее ООН позиция Российской Федерации относительно первой группы реформ конкретная: прерогативы постоянных членов Совета, включая право вето, ревизии не подлежат.

Вторая группа реформ заключается в изменении географического представительства в Совбезе, причем речь идет как о постоянных членах, так и непостоянных. Касательно непостоянных членов, среди основных предложений – повышение представленности в Совбезе государств от Африки, Азии и Латинской Америки. Число постоянных членов тоже может быть увеличено, но без права вето: историческая пятерка мировых держав останется.

Германия, Япония, Индия и Бразилия (Группа четырех) выступают коалицией за расширение количества постоянных членов. Как правило, позиция каждой из этих стран встречает сопротивление других региональных лидеров. Против предложения по расширению постоянных членов выступают Пакистан (против Индии), Италия и Испания (против Германии), Мексика, Колумбия и Аргентина (против Бразилии), Южная Корея (против Японии). Эти государства также оформили коалиционную группу из 12 государств (Объединившихся за консенсус), выступающих за увеличение непостоянных членов Совбеза с 10 до 20. Свои претензии на то, чтобы представлять мусульман в качестве постоянного члена Совбеза выражает также Саудовская Аравия.

В кулуарах обсуждается в том числе и расширение восточноевропейской группы за счет одного непостоянного члена. Развал СССР и Югославии не привел к пересмотру состава восточноевропейской региональной группы ООН, хотя отдельные государства социалистической группы вообще исчезли (ГДР), другие (кроме Беларуси и Украины) де факто передали свое представительство России как правопреемнику Советского Союза, третьи вошли в НАТО и Евросоюз. Особо показательна позиция современной Германии, которая готова поддержать добавление места для восточноевропейской группы, но в том случае, если сама она получит место постоянного члена.

Самая динамичная борьба складывается вокруг третьей группы реформ, касающейся критериев избрания в Совбез. Этих критериев выделяют множество, особенно в среде политических экспертов. В Уставе ООН критерий зафиксирован весьма пространно: Генеральная ассамблея при выборе непостоянных членов уделяет должное внимание «степени участия в поддержании мира и безопасности и в достижении других целей организации». Этот пункт остается открытым для интерпретаций, и каждая страна трактует его в выгодном для своих интересов ключе. Ожидаемо, что для США, как основного финансового донора ООН, основным для оценки «степени участия» стало добровольное финансирование программ ООН и миротворческих миссий. Беларусь выступает за соблюдение принципа бюджетной нейтральности при выборах непостоянных членов. В противном случае Совбез ООН может превратиться в инструмент наиболее развитых государств по контролю за развитием других государств.

Если Вашингтону удастся упразднить право вето постоянного члена СБ ООН, наступит радикальный слом всей мировой архитектуры, созданной после Второй мировой войны. Фактически произойдёт приватизация ООН западным блоком. После этого организация превратится в «говорильный клуб» наподобие Лиги Наций 1930-х гг. Мировая конфигурация в нынешних форматах рухнет, а новый статус стран Глобального Юга в ООН обесценится.

По-видимому, первым шагом к слому мировой архитектуры может стать именно реформа Совбеза ООН – для этой реформы необходимо будет открыть для редактирования Устав ООН, затем государства уже не смогут договориться о формулировках. Устав ООН как последняя опора суверенного равенства государств может кануть в небытие, уступив место комплексам двусторонних отношений по модели, в лучшем случае, девятнадцатого века.

***

Что делать Беларуси? Включаться в дружественные блоки Глобального Востока и Глобального Юга, которые пытаются играть на опережение. Ключевая роль в этом процессе принадлежит БРИКС. Уже сегодня блок помогает сглаживать противоречия между КНР и Индией, Ираном и Саудовской Аравией, Египтом и Эфиопией. Аналогичную роль в отношениях между Индией и Пакистаном играет ШОС. Расширение БРИКС и ШОС даёт возможность говорить о потенциальном ядре новой мировой конфигурации, участники которой смогут гармонизировать свои интересы и будут защищены от попыток коллективного Запада установить планетарную диктатуру.

Несущими конструкциями новой мировой архитектуры, помимо БРИКС и ШОС, должны выступить региональные объединения Глобального Юга: АСЕАН, МЕРКОСУР, Африканский Союз, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Лига арабских государств, Организация исламского сотрудничества.

Несмотря на скороспелые оценки о неэффективности, Совет Безопасности до сих пор еще никогда не работал в лабораторных условиях, лишенных политического и военного противостояния государств. С обострением международной обстановки в «расход» уже пошли ранее эффективные правила процедуры 37 и 39, а также заседания в формате Арриа. Чрезмерное привлечение негосударственных экспертов превращает межгосударственный диалог в работу со СМИ. Эту проблему усугубляют открытые заседания Совбеза, особенно по Украине, которые не содействуют разрешению конфликтов, а увеличивают хайп, распространяемый ИТ-корпорациями. Открытые заседания с использованием соцсетей стали новеллой эпохи коронавируса, но в итоге сделали из Совбеза ООН аналог программы телепередач.

В настоящий момент остро необходима актуализация инструментов кроссрегиональной коммуникации и механизмов тихой дипломатии, доработка детальных рабочих методов, обязывающих инициаторов повестки консультироваться со всеми сторонами и принимать общие решения, пускай и не столь хайповые. В этой связи следует присмотреться к реформам рабочих методов, инициированным Бразилией и ОАЭ по основным авторам и соавторам решений Совбеза, к инициативам России и Франции по кодексу поведения авторов и основных докладчиков.

Анатолий Бояшов, аналитик Белорусского института стратегических исследований