Украина идет к федерализации?

В июне 2016 г. Конституции Украины исполнилось 20 лет. Украинский политолог Валентин Гайдай анализирует два варианта конституционной реформы - федерализация или унитарный путь?

После развала СССР конституционный процесс в Украине был самым длительным на всем постсоветском пространстве. Но итогом пятилетней работы юристов и борьбы разных ветвей власти стало появление на свет основного закона, который многие эксперты – и в Украине, и за ее пределами – считали одним из лучших в Европе. Действительно, Конституция Украины образца 1996 г. была на высоком уровне не только с юридической точки зрения, но и с учетом политической, общественной и национальной ситуации в стране.

Особый путь к федерализации?

В условиях беспрецедентных вызовов в новейшей истории Украины – гражданского конфликта на Донбассе, социально-политического кризиса – перед обществом стоит острая необходимость «пластической операции» конституции – изменения основного закона. Встал вопрос о кардинальном пересмотре политических правил игры, по которым Украина жила последние 20 лет.

Теперь эти правила должны быть прописаны таким образом, чтобы, с одной стороны, не унизить какую либо из частей пестрого украинского общества, его национальных и патриотических чувств. С другой стороны, новая конституция или внесенные в нее поправки, должны гарантировать стабильность в мятежных регионах, реальный их диалог с Центром и гарантии мира.

Подписав Минск-2, Украина очень медленно, но все же идет к федеративному устройству. Промедление страны связано не только с несамостоятельностью украинской власти, но и с навязыванием федерализации извне.

Возникает вопрос – как в таком случае разрешить истощающий Украину донбасский кризис? Ведь в Минских соглашениях, которым сейчас нет альтернативы, прописан особый статус Донбасса, необходимость проведения выборов в неподконтрольных Киеву регионах. В то же время, Киев не имеет стопроцентных гарантий того, что и другая сторона выполнит до конца свои обязательства, например в части контроля Украиной границы.

Можно ли Украине выйти из этого замкнутого круга? Все-таки у нее есть один довольно мощный козырь. Украина худо-бедно, но все же прожила почти четверть века с унитарным статусом, а конфронтация на национально-культурной почве обострилась лишь 5-6 лет назад. Таким образом, унитарность Украины более чем имеет право на обсуждение.

Поэтому, следует рассмотреть два наиболее реалистичных варианта, которые могут быть приемлемы и для Украины, и для Л/ДНР в вопросе изменения конституции. Один из них – федеративный, исходя из Минска-2. Второй – унитарный, исходя из безрезультатности минского процесса и анализа геополитической и общественно-политической обстановки вокруг Украины и внутри ее самой.

Вариант 1 – «Федерация»

Автономная республика Крым и город республиканского значения Севастополь не противоречили унитарному статусу Украины. Не стоит забывать о том, что с точки зрения украинского и международного права эти два субъекта де-юре входят в состав Украины, а некоторые органы АРК действуют на ее материковой части, как правило, в Херсонской области, например, представительство президента Украины в Крыму, крымское отделение СБУ и т.д. Автономия Крыма была неким негласным компромиссом между Симферополем и Киевом, поскольку, во-первых, он имел автономию еще во времена СССР, а во-вторых, выделялся из числа других украинских регионов своей самобытностью.

Кроме этого, совсем недавно президент П. Порошенко публично высказался за поддержку идеи создания на территории Украины крымско-татарской национальной автономии. Идею поддержали и другие украинские политики. В частности, один из руководителей Верховной рады, вице-спикер О. Сыроид в эфире украинского 5 канала заявила об активной поддержке этой инициативы и сделала акцент на активных консультациях в парламенте по этому вопросу.

Пока неясно где планируется создать эту автономию. В теории обсуждается два региона – Крым и Херсонская область. Если в Крыму, то это более чем утопично. Ведь сложно даже в далекой перспективе просчитать, каким будет его будущее и есть ли хоть мизерный шанс на его возвращение в Украину.

Если же крымско-татарскую автономию планируют создать в Херсонской области, то это будет означать, что на карте Украины появится федеративный субъект. Означает ли это, что украинские власти, пусть даже в теории, сознательно идут на федерализацию страны?

Даже если разговоры о крымско-татарской автономии не более чем декларации, вызванные солидарностью украинских властей с отдельными представителями крымско-татарского народа, они, тем не менее, дают справедливый повод для дискуссии об автономном будущем Донбасса.

Согласно Минску-2, Донбасс, а конкретно, самопровозглашенные республики, должны получить особый статус в составе Украины. В какой форме будет этот статус – либо в форме автономных республик, либо самоуправляющихся территорий – вопрос пока неактуальный.

Однако теперь Украине будет сложнее обойти тему федерализации и представлять ее как болезненную и немыслимую. Вполне возможно, что даже западные союзники Украины, прежде всего в Европе, зададут вполне логичный вопрос: почему нельзя предоставить автономию Донбассу, если на высшем государственном уровне обсуждается автономия крымских татар?

Можно даже не упоминать лишний раз о том, что фактически к федерализации Украину призывал и вице-президент США Джо Байден, и некоторые политики в Европе, например, Херман Ван Ромпей, Милош Земан, бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен и др.

Кроме того, когда речь идет об особом статусе для части Донецкой и Луганской областей, не стоит забывать, что на этих территориях проживает около 2,3 млн и 1,5 млн человек соответственно. И эти люди –  де-юре граждане Украины, а какой то процент из них (и возможно довольно высокий) желает жить в единой Украине. Поэтому, хотя бы из таких соображений, идея об особом статусе под сине-желтым флагом имеет право на жизнь.

Компромиссным условием может быть федеративный статус Украины де-факто, а по конституции она останется унитарным государством.

Вариант 2 – «Унитарный путь»

Унитарный путь возможен в случае прямого диалога Киева с Донецком и Луганском. В таком варианте украинским властям надо идти на переговоры с Л/ДНР уже имея на руках какие-то козыри, которые будут восприниматься самопровозглашенными республиками как реальные шаги и стремление Киева урегулировать военный конфликт.

Какие могут быть эти шаги? Во-первых, чем раньше Киев снимет торговую и транспортную блокаду с Донбасса, тем меньше будет желания отделиться со стороны руководства Л/ДНР. После ликвидации блокады местный рынок наполнится продукцией с остальной Украины, что ощутимо обогатит украинский бюджет, который вновь приобретет для себя почти четырехмиллионный рынок сбыта.

Донбасс в таких условиях сможет вести легальную торговлю с ЕС и другими государствами, предлагая им продукцию, прежде всего, строительной и химической отрасли, и если тому будет способствовать политический и экономический климат, сможет рассчитывать даже на некоторые инвестиции. Отдельно заметим, что Украина без донбасского угля постоянно будет испытывать дефицит энергоресурсов.

Таким образом, оба этих субъекта должны быть заинтересованы в окончании военных действий и нормализации разносторонних отношений. Кстати, об идеи снятия блокады с Донбасса и/или диалога с ним высказывался ряд общественно-политических деятелей Украины, например бывший губернатор Луганщины Г. Тука, одиозная «героиня» Украины Н. Савченко и др.

Следующим козырем Киева может быть начало социальных выплат жителями Донбасса, которые Украина не выплачивает с середины 2014 г. Этот шаг вернет на Донбасс украинскую финансовую систему и сделает практически невозможным оборот на этой территории российского рубля, так ненавистного отдельным украинским политикам.

Эти два шага, сложные, но крайне нужные, радикально отразятся на ситуации на Донбассе и побудят местные элиты к конструктивному диалогу с Киевом.

При таком развитии ситуации можно говорить о разоружении в Донецкой и Луганской областях войск и всех вооруженных формирований Л/ДНР и проведении выборов по украинскому законодательству, в которых, пусть даже формально, смогут участвовать любые украинские партии.

Кстати, отдельно надо сказать и про элиты Донбасса. Естественно, они не хотят потерять власть над контролируемыми районами. Отчасти поэтому они настаивают на федеративном статусе как гарантии невмешательства центральной власти в дела их вотчины. Можно сказать, что в неподконтрольных Киеву районах Донбасса формируется собственная клановая система управления с особенностями, присущими военному времени. Поэтому еще одним камнем преткновения становится потенциальное противоборство старых украинских ФПГ и новых кланов Л/ДНР, которые в определенных случаях «изъяли» часть собственности украинских олигархов.

Как «модернизировать» конституцию?

Итак, после легитимации власти на Донбассе через выборы, признанные мировым сообществом, следует сосредоточиться на «модернизации» Конституции Украины. В обновленном основном законе должны быть четко прописаны гарантии безопасности Донецка и Луганска, исключены любые варианты навязывания этому региону неприемлемых ему правил политической и экономической игры. В частности, в конституции надлежит закрепить нейтральный статус Украины по образцу Швейцарии, исключить интеграцию Украины в любые западные и восточные объединения даже с минимальным политическим подтекстом, а вопросы интеграции решать на всенародном референдуме.

Дальнейшим условием, закрепленным в конституции, должна быть полная демилитаризация Донбасса – естественно вывод всех военизированных формирований (как ВСУ и Нацгвардии, так и военных подразделений Л/ДНР), но кроме этого – запрет на размещение воинских частей, военных баз и т.д., кроме подразделений пограничной и прибережной охраны и полиции в населенных пунктах, состоящей из уроженцев Донбасса.

Отдельным условием (возможно, не конституционного уровня, но соответствующего конституции), должно быть предоставление русскому языку статуса регионального в Донецкой и Луганской областях, а действие таких законов как, например, о декоммунизации или о люстрации должно быть оставлено на усмотрение местных властей Донбасса.

Одним словом, в политике Киева в отношении Донбасса не должно быть фактора навязывания чужой воли и принуждения. Вместо этого необходимо больше практических шагов по прекращению боевых действий, восстановлению региона и гарантий его безопасности.

Но это ни в коем случае не означает, что кто-либо должен принудить местное население вычеркнуть из памяти тот период их жизни, который называется Л/ДНР и отказаться от конкретных политических убеждений, идеалов и т.д. Если Киев хочет удержать эти территории в составе Украины, ему следует научиться быть толерантным к разносторонним взглядам жителей Донбасса и их мнению.

Отдельно отметим, что пережившие войну, разруху и изоляцию жители Донецкой и Луганской областей (в том числе и переселенцы) должны пользоваться различными социальными льготами, например, правом бесплатного образования в вузах Украины, льготами на уплату коммунальных услуг и т.д.

«Геополитический» фактор

Даже при идеальной реализации вышеупомянутого варианта, нельзя обойти вниманием несколько серьезных преград. Прежде всего, это позиция сильных мира сего – США и России, от которых, пожалуй, на самом деле зависит развитие ситуации на Донбассе. Ведь восток Украины – это всего лишь одно из «полей битвы» Москвы и Вашингтона.

Конфликт на Донбассе в таком виде выгоден США для максимальной изоляции России от Евросоюза, изнурения ее конфронтацией с западным миром, дестабилизацией на границах, санкциями и необходимостью финансовой подпитки двух непризнанных республик.

Россия рассматривает эти республики как фактор влияния на Украину, сохранения Киева в безопасном для себя нейтральном статусе.

Проанализировав все «за» и «против» развязки конфликта на Донбассе федеративным и унитарным путем, можно прийти к выводу, что оба этих варианта имеют право на реализацию, а вот имеют ли они шанс зависит от политической воли – как мировых лидеров, так и властей в самой Украине.  

Валентин Гайдан, к.ист.н.,

политический аналитик (Киев, Украина)