Восточное партнерство ЕС под ударом

Решение Великобритании выйти из Евросоюза нанесло удар по имиджу Брюсселя. Не осталось в стороне и Восточное партнерство – программа, нацеленная на сближение ЕС с Арменией, Грузией, Азербайджаном, Украиной, Молдавией и Беларусью. Лондон – один из главных доноров в фонды ЕС, идущие, в том числе и на восточную политику. Восточное партнерство будет сохранять свое значение для Евросоюза, полагает доктор политических наук Наталья Еремина. Однако программа переориентируется на страны, которые необходимо «обратить в веру ЕС». Партнерство больше сосредоточится на политических, а не экономических задачах, находясь под влиянием «активно европеизируемых государств».

Восточное партнерство под ударом

Brexit расставил новые акценты в интеграционном процессе, наглядно доказав, что масштабное расширение территории ЕС влечет за собой не только значительные финансовые издержки, но и прямо влияет на толерантность граждан ЕС.

Британцы, например, стали подвергать жесточайшей критике ЕС и его политику именно после масштабного расширения на Восток за счет стран Восточной Европы и Прибалтики.

Brexit продемонстрировал, что новый имидж ЕС не по душе так называемым старым демократиям (Соединенное Королевство, Нидерланды, Австрия), которым слишком дорого обходится демократизация новичков.

Новички же, в свою очередь, полагая, что у них с демократией уже все обстоит благополучно, решили также поиграть в демократизаторов и приобщить к демократии страны, которые еще пока не стали частью Евросоюза.

Как Brexit повлияет на программу Восточного партнерства, которая несет в себе довольно большой идеологический заряд, связанный с приведением норм и стандартов в соответствие с принятыми в ЕС?

Brexit может стать жестоким ударом для программы Восточное партнерство в идеологическом плане, не говоря уже о финансовом.

Программа Восточного партнерства с 2009 г. реализует задачи, связанные с «обучением» ряда стран постсоветского пространства демократии. В 2009 г. был учрежден Институт гражданского общества и Европейский фонд демократии. Они предоставляют финансовые возможности в реализации этих задач. К подобным институтам могут возникать вопросы – не финансируют ли они не столько формирование гражданских обществ, сколько оппозицию? Другими целями программы обозначены экономическая интеграция и политическая ассоциация.

Денег не хватит всем восточным партнерам

Восточное партнерство – это обширная программа, предусматривающая поддержку широкомасштабных преобразований, от инфраструктурных проектов до демократических реформ в Армении, Азербайджане, Беларуси, Грузии, Молдове, Украине. И комплекс проектов, предусмотренных в рамках Восточного партнерства, довольно интересный и значительный, начиная от гармонизации цифровых рынков и заканчивая программами академического обмена. Данные проекты потребовали значительных средств, с самого начала продемонстрировав странам-участницам финансовые выгоды интеграции в отдельные секторы пространства ЕС.

При этом Восточное партнерство включено в качестве специального измерения в Программу Инструмента Европейского соседства, что позволяет странам-партнерам получать щедрое вознаграждение.

В целом страны-участницы получили с момента начала Восточного партнерства к настоящему времени более €3 млрд. от фондов ЕС по различным направлениям сотрудничества.

Так, в 2014 г. ЕС направил более €150 млн. на различные региональные программы, и €47 млн. на продолжающиеся программы. В 2015 г. общий объем инвестиций составил почти €147 млн., при этом, например, на период с 2015 по 2017 гг. странам-участницам выделено €33,8 млн. на реализацию реформ своих судебных систем.

Помимо фондов, действующих в рамках Инструмента Европейского соседства, Европейский инвестиционный банк учредил соответствующий трастовый фонд технической поддержки Восточного партнерства, который также осуществляет финансирование разных проектов. В июне 2016 г. этот фонд уже одобрил 22 проекта общей стоимостью в €23,75 млн. В общем, приоритетные проекты получают ежегодно около €40 млн. (обычно в четырех секторах: управление, рынок, мобильность, взаимодействие, которые были подтверждены комиссаром европейской политики соседства 20 сентября 2016 г.).

Возникает вопрос – большие ли это суммы? Для сравнения отметим, что одной только Шри-Ланке ЕС выделил в рамках Программы соседства €38 млн., которые она должна будет направить на программы развития по отдельным направлениям, а Египет получит €50 млн. за реализацию программы социально-экономического развития и обеспечения прав женщин.

Поэтому, наверное, суммы, выделяемые ЕС на проекты Восточного партнерства, с учетом того, что они направлены сразу на 6 стран, нельзя назвать ни чрезмерными, ни самыми щедрыми, если сравнивать с другими программами ЕС.

А если судить о реализации программ, то следует подчеркнуть, что по оценкам самих же экспертов ЕС, благодаря финансированию из фондов ЕС очень многое было сделано, но результаты все же недостаточны. Очевидно, что это уже сказывается и в дальнейшем серьезно отразится на финансировании проектов Восточного партнерства в сторону сокращения выделяемых средств. Отказ Британии осуществлять выплаты в общий бюджет ЕС только подтверждает эту мысль.

Кроме того, дополнительные соглашения ЕС с Турцией, Египтом и другими партнерами, направленные на решение миграционных вопросов, потребуют изменения финансовых приоритетов, поскольку именно эти угрозы воспринимаются деятелями ЕС как экзистенциальные.

Геополитика Восточного партнерства

Восточное партнерство обречено, как минимум, спотыкаться о разноплановые интересы стран – и в самом Партнерстве, и в рамках ЕС.

Ключевую идею подготовки стран постсоветского пространства к включению в орбиту ЕС в современных условиях уже невозможно осуществить, по крайней мере, в среднесрочной перспективе.

«Страны-опекуны» Восточного партнерства игнорируют реальные проблемы и задачи, которые стоят перед шестью постсоветскими государствами. Вместо этого, судя по официальным заявлениям, Программа нацелена не столько на создание пространства, в котором уважают права и интересы всех участников и занимаются решением структурных проблем, сколько на уменьшение влияния России в регионе и закрепление за Польшей и странами Прибалтики статуса главных «европеизаторов».

Ведь страны, которые постоянно обращаются к России в своей риторике по поводу и без повода тем самым демонстрируют, что находятся в состоянии острого соперничества с ней. В качестве примера обратим внимание на текст Совместной декларации последнего саммита Восточного партнерства, прошедшего в Риге 21-22 мая 2015 г.

Во-первых, в тексте указано, что в современных условиях партнерство нельзя ослаблять – напротив, его необходимо усилить в связи с новыми угрозами. В качестве таковой названа «агрессия» против Грузии и Украины.

Делегатов саммита Восточного партнерства не смутил тот факт, что уже резолюция 1633 (2008) Парламентской Ассамблеи Совета Европы однозначно указала на Грузию как на инициатора и виновника конфликта.

Было обозначено, что именно артобстрелы со стороны Грузии привели к «полномасштабным военным действиям» (хотя противодействие России названо в этом же тексте чрезмерным, повлекшим нарушения прав человека).

Не смутил делегатов Восточного партнерства и тот факт, что присутствие российских войск на Украине так и осталось недоказанным, а министр обороны Украины заявил, что российской армии на территории Украины нет.

Примечательно, что Россию при этом ни разу не упомянули в тексте Декларации саммита. Даже когда речь идет об «агрессии». Вероятно, это сделано сознательно, ведь, если не фиксировать на бумаге то, что заявляется в устном порядке, то не возникнет необходимости отвечать за свои слова, например, в международном суде.

Очевидно, украинские события значительно повлияли на текст Декларации, да и сама украинская делегация очень активно просила включить в текст те или иные сюжеты, создавая новые приоритеты для Восточного партнерства. Киев, видимо, рассматривает свое участие в подобных саммитах как некую индульгенцию от возможных обвинений в свой адрес и стремится закрепиться в «лагере обвинителей».

Антироссийская и евразийская партии

Фактически Восточное партнерство сегодня в большой степени превратилось в поле ожесточенного соперничества с российским влиянием. Это порождает внутреннюю разноголосицу.

Отношение к России не является негативным для всех стран-участниц Восточного партнерства. В итоге последнее превратилось в «двухскоростную инициативу». Украина, Молдова и Грузия рассматривают отношения с Россией в таком же ключе, как и кураторы Программы, настаивая в своей риторике, что ЕС выступает в качестве естественного соперника России. Европейские действия преподносятся как реакция против российского влияния на постсоветском пространстве.

Хотя на Украине вообще сложно говорить о каком-либо целенаправленном влиянии России в последние 25 лет, что серьезно поспособствовало буйному росту ультраправого движения радикалов.

Именно эти три страны испытывают наибольшие опасения в связи с Brexit’ом, который подрывает доверие к ЕС и его авторитет.

Другие участники Восточного партнерства – Беларусь и Армения – более скептично относятся к такой оценке, отстаивают свое право на сотрудничество с Россией и вошли в Евразийский экономический союз. Кроме того, чиновники из Брюсселя постоянно критикуют Беларусь. В 2010 г. это привело к тому, что Инвестиционный банк даже не продлил свою деятельность в стране. Азербайджан в большей степени нацелен на сотрудничество со своими региональными партнерами.

Россия, в свою очередь, довольно настороженно относится к Восточному партнерству, которое предусматривает большую включенность в экономические структуры ЕС традиционных торговых, экономических и военно-политических партнеров Москвы.

ЕС захлопывает двери

Но и в пределах Евросоюза Восточное партнерство вызывает смешанные чувства. Вслед за Brexit’ом отношение многих стран ЕС к Восточному партнерству станет еще более критичным.

«Старые демократии» и так традиционно игнорировали саммиты Восточного партнерства, оставляя это детище «новым демократиям», в первую очередь, странам Прибалтики и Польше.

Например, Соединенное Королевство вообще выступало против формирования Восточного партнерства и требовало прекратить финансирование проектов в рамках Программы.

Такие страны как Франция, Испания и Италия полагают, что из-за Восточного партнерства Средиземноморское измерение во внешней политике ЕС недополучает необходимые средства.

Показательны и результаты референдума в Нидерландах об ассоциации ЕС с Украиной. Британцы также высказывались против ассоциации с Украиной еще до Brexit’а. А Германия выступила против либерализации визового режима с Грузией в июне 2016 г.

В условиях последствий Brexit’а, миграционного кризиса и очередного витка экономического кризиса страны-члены ЕС будут в большей степени озабочены собственным состоянием.

Это означает предел расширению ЕС, несмотря на заявления главы дипломатии ЕС Федерики Могерини о продолжении этого процесса.

Так, комиссар Европейской политики соседства Йоханнесс Хан отметил, что среди граждан ЕС преобладает усталость от постоянного расширения и новых членов. В связи с этим в течение десяти лет никто не будет принят в ЕС.

Но что изменится через десять лет? Ведь Brexit поставил вопрос в целом о европеизации (распространении коммунитарных норм и правил), обострив споры о моделях интеграции уже не вовне, а внутри ЕС.

Восточное партнерство: что дальше?

Brexit повлек значительные имиджевые потери для ЕС. Так, даже население стран, наиболее стремящихся к интеграции с ЕС (например, Украины, так как последние опросы общественного мнения показали рост сомнений украинцев в необходимости интеграции в ЕС на предложенных условиях), начинает думать и о других возможностях. Программы, подобные Восточному партнерству, понесут эти издержки.

ЕС не в состоянии решить все возникшие проблемы в одночасье. Но Брюссель не может себе позволить показаться слабым партнером для сопредельных государств. Это, в первую очередь, относится к странам-участницам Восточного партнерства.

В условиях Brexit’а потребуется пересмотр объемов финансирования и перераспределение финансовых потоков в рамках восточной политики Брюсселя. Теперь ЕС отчетливо делает ставку на те страны, население которых в большей степени сомневается в необходимости интеграции с Евросоюзом.

Так, 19 сентября 2016 г. Брюссель заявил о новом пакете помощи в объеме €79,8 млн. для поддержки социально-экономического развития, развития малого и среднего бизнеса, социальных и молодежных программ в странах Восточного партнёрства. Он включает в себя двустороннее сотрудничество с Азербайджаном и Беларусью.

Евросоюз готов заплатить после Brexit’а цену за поддержание идеи о своем процветании в тех странах, которые необходимо развернуть к себе. Все остальные проекты в рамках Партнерства уже не смогут рассчитывать на прежнюю финансовую поддержку. Миграционный вопрос будет постепенно оттягивать все большую массу средств на себя.

Таким образом, Восточное партнерство будет сохранять свое значение в рамках европейской политики соседства, но будут изменены некоторые акценты, произойдет переориентация на страны, которые необходимо «обратить в веру ЕС».

Партнерство в большей степени будет апеллировать не к экономическим, а к политическим задачам, находясь под влиянием «активно европеизируемых государств», таких как Украина.

Наталья Еремина, д.полит.н., доцент кафедры европейских исследований СПбГУ