Брюссельский саммит Восточного партнерства: каким будет ответ на растущие вызовы?

Казалось бы, очередной саммит Восточного партнерства, который в этом году проходит в Брюсселе, не сулит никаких громких заявлений или масштабных инициатив. Европейский союз и его восточные соседи лишь заявят о полном вступлении в силу трех соглашений об ассоциации, отметят определенный прогресс в их имплементации, а также приветствуют визовую либерализацию ЕС с Грузией и Украиной. Кроме этого, ожидается подписание Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве между ЕС и Арменией, которое призвано углубить их отношения при сохранении для Еревана приоритета евразийской интеграции. В этой связи можно сказать, что единственной политической интригой саммита является то, смогут ли Евросоюз и Беларусь найти точки соприкосновения и прийти к каким-либо договоренностям о расширении взаимодействия.

Однако это вовсе не означает, что у нынешнего саммита нет насыщенной повестки. Наоборот, вызовы перед внешней политикой Евросоюза, в том числе в регионе т.н. восточного соседства, только растут. И переговоры в Брюсселе как раз призваны сформулировать коллективный ответ на них со стороны ЕС и стран Восточного партнерства.

Кризис раннего возраста

Каковы же эти вызовы? Во-первых, становится все более очевидным, что в странах Восточного партнерства, несмотря на популярность идеи европейской интеграции и поддержку Брюсселя, не происходит глубинной европеизации и демократизации. Даже можно сказать, что в этом отношении наблюдается регресс.

В частности, в Молдове и Украине постепенно формируются политические режимы, которые можно охарактеризовать не иначе как олигархический авторитаризм. Соответственно, все реформы в этих странах носят скорее формальный характер, переносимые туда европейские нормы и институты не работают на практике. Это вызывает серьезный кризис доверия в отношениях этих стран с Евросоюзом, который пока отмечается в основном на уровне риторики.

В этом контексте можно вспомнить, как Молдова решилась пойти против рекомендаций Венецианской комиссии Совета Европы, изменив свое избирательное законодательство в интересах правящей партии. В ответ на это Евросоюз отреагировал сворачиванием ряда программ по поддержке реформ и заморозил на неопределенный срок макрофинансовую помощь в размере €100 млн. В свою очередь, Грузия с большим трудом избежала отказа со стороны Венецианской комиссии в одобрении принятия новой редакции грузинской конституции.

Во-вторых, отношения между Евросоюзом и Россией продолжают находиться в низшей точке, что делает крайне затруднительным совместное управление кризисами в регионе общего соседства. В ЕС в последнее время периодически вспоминают о социально-экономических вызовах стабильности в Беларуси. Что касается Украины, то серьезным вызовом на этом направлении может стать прекращение после 2019 г. российского газового транзита по украинской территории, который приносит твердую валюту в пустеющую украинскую казну и до сих пор надежно обеспечивает львиную долю поставок российского газа в Европу.  

Наконец, в-третьих, в Евросоюзе не может не вызывать опасений возможность «разморозки» постсоветских конфликтов. Эскалация в зоне нагорно-карабахского конфликта в апреле 2016 г. показала всю реалистичность этой угрозы. Кроме этого, нарастание политической напряженности отмечалось в последние месяцы также вокруг Приднестровья.   

Множественные логики восточного соседства

Чтобы понять, как Евросоюз собирается реагировать на эти вызовы, необходимо вспомнить, что в ЕС нет единого понимания региона восточного соседства. Можно выделить как минимум три модели Восточного партнерства, за каждой из которых стоит определенная группа влияния внутри европейских элит.

В рамках первой модели регион Восточного партнерства рассматривается как внешний пояс на границах ЕС, который необходимо стабилизировать прежде всего в интересах безопасности Евросоюза.

Сторонники этой модели, которых часто можно встретить в таких западноевропейских странах, как Германия или Голландия, не только не рассматривают страны Восточного партнерства в качестве кандидатов в члены ЕС, но настаивают на том, что они должны сначала пройти трудный и долгий путь социально-экономической и политической модернизации, чтобы стать современными государствами с устойчивыми институтами и экономикой. Соответственно, нет необходимости как-то серьезно менять конструкцию программы «Восточное партнерство», ведь она уже обеспечивает Брюссель и страны региона основными инструментами для углубленного взаимодействия.

Что касается ответов на ключевые вызовы, то данная модель в первую очередь предполагает, что странам ЕС и восточным соседям следует рассматривать полноценную реализацию соглашений об ассоциации в качестве основного приоритета, причем Брюссель должен жестко обуславливать выделение своей финансовой помощи конкретными требованиями в области реформ. В сфере геополитики политические силы – сторонники данной модели явно устали от жесткой конфронтации с Россией в регионе общего соседства. Поэтому они приветствуют заключение соглашения с Арменией, которое рассматривается как пример совмещения европейского и евразийского интеграционного проектов. Кроме этого, кошмаром для них может стать дестабилизация ситуации в Беларуси и в Нагорном Карабахе, поэтому Евросоюз, с их точки зрения, должен стремиться к максимальному вовлечению Минска и Баку.

Вторая модель рассматривает регион Восточного партнерства как часть единой Европы, которая за счет внутренних реформ и заимствования европейских норм и стандартов должна в обозримой перспективе стать максимально близкой и понятной для Евросоюза.

Соответственно, европейские устремления восточных соседей необходимо признавать и всячески поддерживать. Сторонники этой модели, часто встречающиеся в скандинавских странах, стремятся развивать отношения не только с государственными институтами в странах-соседях, но и гражданским обществом, призванным оказывать давление на свои правительства в целях реализации реформ, а также с различными социальными группами, которые могли бы стать основными бенефициарами сближения с ЕС. Так, активно продвигается идея участия стран Восточного партнерства в программе «Горизонт-2020». Также ЕС готов поддерживать льготное кредитование малого и среднего бизнеса (в том числе для развития экспортного потенциала экономик восточных соседей), а также различные молодежные проекты.

Для сторонников второй модели первый вызов, связанный с пробуксовкой реформ в странах Восточного партнерства, является основным. Они вынуждены признать, что европеизация региона не является линейным процессом. Поэтому в логике этой модели, предполагавшей ранее принцип «больше за большее», сегодня все более актуализируется его вторая часть – «меньше за меньшее».

Критерии для предоставления финансовой помощи со стороны ЕС должны в этой связи становиться все более прозрачными и конкретными, а невыполнение условий должно сопровождаться приостановкой поддержки по тем или иным направлениям. Кроме этого, считают сторонники второй модели, Евросоюз может более активно содействовать процессу реформ в странах Восточного партнерства и, например, настойчиво требовать от Украины создать специальный антикоррупционный суд, который осуществлял бы расследование дел высокопоставленных коррупционеров, был бы полностью независим от исполнительной и законодательной властей и формировался при непосредственном участии международных доноров.

В плане активизации сотрудничества с такими странами как Беларусь и Азербайджан представители этой точки зрения не испытывают каких-либо иллюзий по поводу их демократизации и европеизации.

Однако они продолжают оценивать евразийский проект как неустойчивый. Поэтому, по их мнению, Евросоюз должен создавать задел на будущее, расширяя постепенно партнерство с Арменией и Беларусью.   

В рамках третьей модели регион Восточного партнерства рассматривается преимущественно как зона геополитической конкуренции. Основным конкурентом видится, конечно же, Россия.

Сторонники этой модели, чаще всего встречающиеся в странах Центральной и Восточной Европы, призывают предоставить восточным соседям перспективу членства в ЕС, а в ближайшее время – обеспечить их интеграцию в единый энергетический рынок ЕС, европейскую транспортную систему, рынок телекоммуникаций. Также Евросоюзу необходимо оказывать восточным соседям максимальную поддержку для сдерживания «гибридной агрессии» России. В этой связи от сторонников идеи геополитической конкуренции с Россией часто можно услышать открытую критику в адрес Евросоюза якобы за слабое развитие таких направлений сотрудничества с восточными соседями, как стратегические коммуникации и борьба с киберугрозами.

Реагируя на вызов, связанный с имитацией реформ в странах Восточного партнерства, сторонники третьей модели прямо заявляют: если Евросоюз отвернется от восточных соседей, то они могут оказаться в руках России.

Поэтому финансовая помощь странам Восточного партнерства должна не только не уменьшаться, но, наоборот, увеличиваться. В русле идеи геополитической конкуренции с Москвой сторонники третьей модели не могут не приветствовать углубление диалога ЕС с Ереваном и Минском.

Результирующий вектор

В итоге политика Евросоюза в регионе Восточного партнерства будет являться компромиссом между этими тремя точками зрения. Соответственно, эклектичным будет и ответ Брюсселя на описанные выше существующие вызовы.

На отсутствие реформ и деградацию политической системы, в первую очередь в Украине и Молдове, Брюссель будет реагировать все более жестко, настаивая на выработке Киевом и Кишиневом дорожных карт по выполнению взятых ими на себя обязательств и активнее применяя такие инструменты воздействия, как приостановка финансирования.

Именно для этого Еврокомиссия предложила сейчас документ под названием «Ориентиры 2020», предполагающий разработку и принятие конкретных индикативных показателей, которых Евросоюз хотел бы добиться в отношениях со странами Восточного партнерства (создание антикоррупционных институтов, полноценная реформа судебной системы, увеличение энергоэффективности экономик восточных соседей и т.д.). В плане применения негативных стимулов Брюссель уже активно использует приостановку финансирования в Молдове. Не исключено перенесение этого опыта и на Украину.

В то же время Евросоюз, опасаясь социально-экономической дестабилизации в странах восточного партнерства и увеличения влияния Москвы, вряд ли пойдет на разрыв отношений или полное прекращение финансирования. Чиновники ЕС, несмотря на нарастающий кризис доверия, и далее терпеливо будут взаимодействовать с правительствами стран региона и пытаться находить для них позитивные примеры.

Таким позитивным примером в последнее время все чаще считается Грузия. Кроме этого, для «поддержания проевропейского курса» в странах Восточного партнерства Евросоюз предложит им на среднесрочную перспективу ряд сугубо символических проектов, в частности в сфере телекоммуникаций (постепенная отмена роуминга), транспорта (частичное включение региона в строящиеся трансъевропейские транспортные маршруты), энергетики (подключение к европейским электроэнергетическим сетям), поддержки малого и среднего бизнеса, научной кооперации и молодежных проектов.

С целью дать ответ на вызовы, связанные с потенциальной дестабилизацией в регионе Восточного партнерства, Евросоюз будет пытаться не только поддерживать отношения с Украиной, Молдовой и Грузией, но и налаживать диалог с Ереваном, Минском и Баку.

Вряд ли при существующих внутриполитических реалиях в этих странах и их слабой заинтересованности в рынках Евросоюза (кроме сохранения уже имеющихся поставок минерального сырья) этот диалог будет предполагать какие-либо амбициозные цели.

Определенный потенциал имеется в этой связи лишь в отношениях с Арменией, которая сейчас заинтересована в диверсификации внешних связей и развитии своей электроэнергетики и авиационного рынка, реформе госсектора, очевидно нуждаясь в дополнительной внешней поддержке.

Что касается Беларуси, то в ЕС складывается консенсус: реальное сближение возможно лишь тогда, когда Минск достигнет минимального согласия по своей экономической политике с МВФ и примет хотя бы символические обязательства по реформе политической системы. Однако вряд ли можно этого ожидать от предстоящего саммита.

Андрей Девятков, старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН