Запад удваивает ресурсы «мягкой силы» на постсоветском пространстве

После большого восточного расширения НАТО и Евросоюза на Западе стали все больше обращать внимание на постсоветские страны. Если в Центральной Азии Западу по разным причинам так и не удалось стать ведущим игроком, то в западной части постсоветского пространства и на Южном Кавказе США и Евросоюз принялись укреплять свои позиции на долгосрочную перспективу. При этом активно используются как классические военно-политические, дипломатические и финансово-экономические инструменты, так и методы культурного-гуманитарного характера, обычно характеризуемые как «мягкая сила». В этой сфере Запад корректирует свои подходы и намерен наращивать влияние.

Борьба за умы восточных соседей

Существуют как минимум два фактора, которые содействуют серьезному росту гуманитарного влияния западного мира в регионе Восточного партнерства. Во-первых, он очевидным образом ассоциируется с такими понятиями, как социальное благополучие, высокий уровень потребления, демократические ценности. И во-вторых, имидж коллективного Запада в постсоветских странах укрепляется за счет того, что он воспринимается как союзник в противостоянии, реальном и воображаемом, с «бывшей метрополией» – Россией, в особенности среди значительной части политических и интеллектуальных элит этих стран.

Однако эти факторы не гарантируют Евросоюзу и США какого-либо устойчивого влияния. Дело в том, что регион Восточного партнерства отличается большим разнообразием, и в каждой стране есть свой контекст восприятия Запада.

Так, в Беларуси и Азербайджане отношения с западным миром воспринимаются преимущественно через призму национального суверенитета, и общество там ориентировано в основном на прагматичное взаимодействие с Западом в сфере экономики и культурного обмена. Поэтому здесь ЕС и США колеблются в своей политике от желания «демократизировать» эти страны до осознания того, что как минимум в среднесрочной перспективе им стоит принимать эти страны такими, какие они есть, демонстрируя при этом свои дружественные намерения их обществам через различные экономические и социальные проекты.

А вот в Украине, Молдове и Грузии ожидания в отношении ЕС и США гораздо выше: политический мейнстрим в этих странах утверждает, что Запад должен помочь их модернизации и фактически инкорпорировать их в себя, попутно защитив от всех внешних угроз.

Соответственно, если правительства этих государств недостаточно успешны в проведении реформ или решении территориальных конфликтов, то счет предъявляется не только им, но и Западу.

Так, опрос, проведенный в 2016 г. во всех странах Восточного партнерства, показал, что, по мнению их граждан, Евросоюз внес наименьший вклад в решение таких национальных проблем, как борьба с коррупцией, становление правового государства и улучшение сельскохозяйственного производства.

А ведь многие программы ЕС, предлагаемые в рамках Восточного партнерства, направлены как раз на решение этих проблем. Таким образом, население практически не видит усилий Запада на этих направлениях либо считает их недостаточными. Примечательно также, что большинству граждан позитивная роль Евросоюза видится скорее в таких моментах, как расширение туристических возможностей, более широкий потребительский выбор, расширение торговли и более качественное образование.

Адаптация и наращивание усилий Запада

В этой связи в Евросоюзе и частично в США начался процесс адаптации политики «мягкой силы» к данным вызовам. Во-первых, они усиливают такое направление, как стратегические коммуникации. Основная цель этого шага – сделать вклад западного мира в развитие региона Восточного партнерства более заметным, ощутимым для населения на вполне конкретных примерах.

Ранее тот же Евросоюз предпочитал оказывать преимущественно техническую помощь, в качестве достижений называя объем предоставленных стране кредитов и грантов или факт открытия европейских рынков. Но это было не вполне понятно для граждан с точки зрения того, какие конкретно выгоды это приносит им.

Сегодня же демонстрация западной помощи гораздо более продуманная: на проводимых мероприятиях и в информационных материалах, где представители западных стран и институтов презентуют сами себя, речь идет о реконструкции систем водоснабжения и автодорог в конкретных населенных пунктах, ремонте социально значимых объектов (детсадов, школ и больниц), поддержке уязвимых социальных групп (беженцы, инвалиды, цыгане и т.д.), расширении экспорта товаров на рынки ЕС и предоставлении льготных кредитов и грантов для конкретных предприятий, количестве студентов и преподавателей, выехавших в ЕС по программе Erasmus+ и т.д.

Причем Евросоюз не просто улучшил собственную политическую рекламу, но и выдает гранты локальным организациям на более тщательное освещение своей деятельности в регионе. Кроме этого, локальные организации получают гранты для того, чтобы бороться с т.н. фейковыми новостями (fake news) и освещать местные события если не в прозападном, то как минимум в нейтральном ключе. Причем в качестве аудитории поддерживаемых медиа рассматриваются представители как титульной нации, так и национальных меньшинств, зачастую живущие в собственном информационном пространстве (например, русские и гагаузы в Молдове).

При этом политика развития, осуществляемая ЕС и США в регионе, продолжает хорошо финансироваться, поэтому у них достаточно ресурсов для самопрезентации.

Так, согласно данным ОЭСР, официальная помощь Запада развитию стран Восточного партнерства, включающая в себя все гранты, техническую помощь и ссуды, в которых доля безвозмездных платежей составляет не менее 25 %, достигла в 2015 г. $1,7 млрд.

Наибольшую помощь получила Украина ($1,1 млрд), Молдова и Грузия – по $200 млн, Беларусь, Армения и Азербайджан – по $60-65 млн.

Трансформация инструментов влияния

Для достижения большей эффективности и презентационного эффекта официальная помощь развитию стала гораздо лучше координироваться. Причем не только между институтами ЕС, но и между Брюсселем и правительствами государств-членов, с налаживанием также тесного диалога с ключевыми международными финансовыми институтами – МВФ, Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ). Это большой шаг вперед, ведь ранее страны ЕС и международные финансовые организации крайне неохотно взаимодействовали друг с другом в этой сфере.   

Наряду с улучшением стратегических коммуникаций и координации политики развития, Евросоюз и США стали в имиджевом плане постепенно отмежевываться от национальных правительств в странах Восточного партнерства.

В 2009-2016 гг. одной из основных проблем для имиджа Брюсселя в Украине, Молдове и Грузии являлось то, что в публичном пространстве этих стран все, что делали их правительства, полностью ассоциировалось с европейской интеграцией и самим Евросоюзом.

Если ранее Брюссель применял исключительно принцип «больше за большее» (то есть больше помощи за больший прогресс в реформах), в целом закрывая глаза на недостатки в имплементации тех или иных реформ, то теперь он стал показывать, что у этого принципа есть и обратная сторона – «меньше за меньшее».

Украина и Молдова уже лишились нескольких существенных сумм, и Евросоюз, несмотря на общую политическую поддержку, открыто стал выражать недовольство правительствами этих стран.

Такая политика в среднесрочной перспективе скорее улучшит имидж Евросоюза в регионе. Ведь таким образом он показывает, что не боится ухудшить отношения с геополитически лояльными правительствами в интересах подлинной европеизации стран Восточного партнерства.

В этой связи если ранее Брюссель в основном вел диалог на правительственном уровне, то сейчас он активно подключает неправительственные организации, пытаясь сделать их стейкхолдерами в процессе проводимых в Украине, Молдове, Грузии и Армении реформ. Эти реформы охватывают самые разные сферы – от избирательного законодательства и децентрализации до таможенного регулирования и фитосанитарного контроля. НКО призваны выступать и партнерами, и оппонентами власти, чтобы она не смогла уклониться от «реформистской повестки дня».

В этой связи со стороны Брюсселя была активизирована работа Форума гражданского общества Восточного партнерства, который сегодня объединяет около 500 неправительственных организаций.

Общая финансовая поддержка гражданского сектора в странах региона со стороны ЕС постоянно растет: в 2007-2010 гг. она составляла €30 млн, в 2011-2013 гг. – €68 млн, и в 2014-2017 гг. – €148 млн.

В том же русле работает и американская финансовая помощь. Так, львиная доля грантов, выделяемых со стороны учрежденного Конгрессом Национального фонда демократии (NED), выступающего в качестве ключевого канала поддержки НКО, также идет на поддержку реформ.

В 2016 г. общая сумма предоставленных грантов NED в странах Восточного партнерства составила около $12 млн (Украине – 4,5 млн, Молдове, Грузии и Беларуси – по 2 млн, Армении и Азербайджану – по 1,1-1,2 млн). Кроме NED, помощь неправительственному сектору выделяется также по линии USAID и посольств США.

Таким образом, западные правительства поддерживают проекты неправительственных организаций, носящие в целом конструктивный характер. Проекты, в которых прослеживаются попытки ускоренной «демократизации» и геополитическая (антироссийская) подоплека, тоже получают поддержку, но в основном символическую.

Так, по предложению Польши Евросоюзом в 2011 г. был создан Европейский фонд демократии (EED), который в своих отчетах говорит, например, о необходимости поддержки НКО в Армении в связи со вступлением этой страны в ЕАЭС, о содействии демократизации в Беларуси и Азербайджане, борьбе с российской пропагандой, а также об успехах в продолжении украинского вещания в Донбассе и в Крыму. Евросоюз выделяет на деятельность EED всего €4 млн ежегодно, притом что фонд работает в странах не только восточного, но и южного соседства (Сирия, Египет, Палестина и т.д.).     

Кроме неправительственных организаций, Запад делает ставку в странах Восточного партнерства еще на одну социальную группу – представителей бизнеса. Усилия ЕС нацелены на то, чтобы этот сектор почувствовал себя одним из главных бенефициаров евроинтеграции, а сам Евросоюз предстал бы в глазах местных сообществ в качестве того, кто «дает удочку, а не рыбку».

Так, Евросоюз совместно с ЕБРР, ЕИБ и немецким банком развития KfW постепенно разворачивает программы по выделению льготных кредитных средств малому и среднему бизнесу во всех странах Восточного партнерства. Наиболее активно эта инициатива развивается в государствах, которые подписали с ЕС соглашение об ассоциации, так как им эти кредитные линии должны помочь в модернизации производства и освоении европейского рынка. Потенциал инициативы – сотни миллионов евро реальных кредитов, выданных малым и средним предприятиям на срок 3-5 лет в национальной валюте.     

Также Евросоюз и США поддерживают и даже наращивают уровень финансирования программ культурного, образовательного и научного обмена, несмотря на желание перераспределить ресурсы в пользу Азии, Африки и Латинской Америки. В этой сфере действуют не только государственные агентства, но и сотни частных фондов.

Стоит назвать несколько наиболее масштабных программ. Так, Немецкая служба академических обменов DAAD в шести странах Восточного партнерства охватывает своими программами до 3 500 человек ежегодно – в рамках как индивидуального, так и проектного финансирования.

По известной американской программе FLEX ежегодно выезжает в США до 500 школьников (в т.ч. 320 – из Украины и по 30-60 чел. из Армении, Молдовы, Грузии и Азербайджана). Для академической элиты действует американская программа Фулбрайт: за период 1992-2015 гг. из шести стран Восточного партнерства США посетили более 1600 ученых и преподавателей.

Постепенно страны Восточного партнерства интегрируются и в рамочные программы ЕС – Горизонт 2020 и Erasmus+. В частности, в рамках Erasmus+ около 11 тыс. студентов и преподавателей из шести стран Восточного партнерства выехали для учебы или чтения курсов в страны Евросоюза в период 2015-2017 гг. (в т.ч. 5 тыс. – из Украины, 1700 – из Грузии, 1300 – Армении, по 900 – из Молдовы и Азербайджана). А в рамках программы Горизонт 2020 €98 млн зарезервировано специально для Украины, Грузии, Армении и Молдовы, причем они участвуют в этой программе на полноправной основе, имея возможность предлагать проекты, в которых их научные организации выступают не просто участниками, но и руководителями.    

Подводя итог, можно сказать, что, конечно же, не все выделяемые западными институтами средства достигают конечного потребителя в странах Восточного партнерства.

Западную политику развития часто критикуют за то, что получающие помощь правительства или некоммерческие организации далеко не всегда эффективно ею распоряжаются, а львиная доля этой помощи идет на зарплату тем же европейским консультантам.

Грантодатели на местах сталкиваются и с проблемой того, что НКО или правительственные структуры зачастую просто не способны предложить достаточное количество качественных проектов и «переварить» выделяемые ресурсы.

Тем не менее западные институты также учатся работать в этих непростых условиях, делая помощь все более адресной и обусловленной. Кроме этого, нельзя сказать, что даже неэффективно потраченные средства не имеют никакой пользы. В данном случае они действуют не как инструмент «мягкой», а скорее как инструмент экономической силы, делая местные структуры власти и некоммерческого сектора финансово зависимыми и, в конечном счете, значительно более лояльными.

Андрей Девятков, старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН