Почему Россия вышла из соглашения с США по плутонию

В октябре 2016 г. Россия приостановила действие Соглашения между правительством Российской Федерации и правительством Соединенных Штатов Америки об утилизации плутония. Речь идет о 34 тоннах оружейного плутония, полученного от утилизации снимаемых с вооружения ядерных боеголовок. Почему Москвы вышла из Соглашения, и что ждет его дальше?

Хроника пикирующего соглашения

Коротко напомню хронологию основных событий:

• 3 октября – подписан указ президента РФ № 511, в Государственную Думу РФ внесен проект соответствующего федерального закона. В тот же день в Первом комитете 71-й сессии ГА ООН представитель России в рамках своего выступления доводит российский взгляд до широких дипломатических кругов.
  
• 19 октября – проект федерального закона принят Государственной Думой РФ. 26 октября – проект федерального закона одобрен Советом Федерации РФ.
• 31 октября – федеральный закон подписан президентом РФ.

Претензии к выполнению «плутониевого соглашения» были сформулированы Владимиром Путиным еще в апреле 2016 г. За несколько месяцев до этого в рамках бюджетного процесса в США были объявлены планы по прекращению реализации проекта строительства инфраструктуры, необходимой для реализации Соглашения в ранее согласованном формате. Соглашение предполагало производство так называемого МОКС-топлива с использованием избыточного плутония и последующим использованием этого топлива в соответствующих реакторах атомных электростанций. Вместо этого 

американская сторона предполагала утилизацию путем «химического смешивания» и последующего захоронения, что не гарантировало невозможность использования плутония в будущем и, что наиболее важно, нарушало подписанные протоколы к Соглашению. 

Ситуация в целом стала весьма выгодной для российской стороны в пропагандистском смысле: инфраструктура с нашей стороны (завод по производству МОКС-топлива в г. Железногорск и реактор БН-800^[1] на Белоярской АЭС) построена, в то время как американские партнеры из года в год переносили реализацию своего проекта, а затем фактически нарушили договоренности.

До момента приостановки Соглашения экспертами предлагались различные пути по его «спасению» с учетом изменившихся приоритетов США. В частности, выпускник МФТИ Павел Подвиг на страницах известного Бюллетеня Атомных Ученых предлагал найти приемлемый вариант с вовлечением МАГАТЭ и России, например, обеспечив мониторинг утилизации оружейного плутония в американском варианте, хотя и указывал на огромное количество проблем с выполнением Соглашения и высказывал аргументированные сомнения в части готовности российской стороны пойти на новые компромиссы.

Очевидные проблемы с реализацией Соглашения позволяли России спокойно ждать 2018 г., после чего сообщить мировому сообществу о невыполнении обязательств партнерами и рассматривать возможные предложения по исправлению ситуации.

Вместе с тем, отсутствие диалога по Соглашению и односторонние решения США по корректировке подходов к его исполнению вполне могли быть истолкованы как неготовность к обсуждению данного вопроса и в дальнейшем.

С учетом достигнутой «нижней точки» в российско-американских отношениях, совпавшей со сменой президента в США, возможно, и было принято решение не пускать ситуацию на самотек.

Итак, процесс приостановки был запущен в октябре 2016 г. – и аргументы в официальных документах не сводятся к указанным выше нарушениям. Более того, «неспособность Соединенных Штатов Америки обеспечить выполнение принятых обязательств» стоит в президентском указе после «возникновения угрозы стратегической стабильности в результате недружественных действий Соединенных Штатов Америки в отношении Российской Федерации».

Согласно принятому федеральному закону РФ, среди условий возобновления действия Соглашения [по плутонию] «четкий план необратимой утилизации плутония» со стороны США стоит на третьем месте, пропустив вперед вопросы военной инфраструктуры США в Европе и недружественную политику США в отношении России.

Фактически произошла «спайка» ядерных вопросов, проблем стратегической стабильности с одной стороны и иных вопросов двусторонних отношений с другой, – это новация в отношениях наших стран.

Достаточно продолжительное время Российская Федерация призывает к учету «околоядерных» проблем при переговорах по стратегическим наступательным вооружениям, в частности, призывая принимать во внимание дисбаланс в обычных вооруженных силах. Однако сейчас мы впервые видим факт нормативно-правового оформления такой связки.

Российские тезисы

Нельзя не отметить досадный ход законодательного процесса в Государственной Думе VII созыва. Признаться, была некоторая надежда на уточнение перечня условий возобновления Соглашения в ходе рассмотрения законопроекта, особенно с учетом комментария представителя РФ в Первом комитете ГА ООН М.И. Ульянова об определении конкретных условий возобновления его действия Федеральным Собранием. 

Однако текст закона фактически остался без изменений. Более того, в ходе дискуссии в нижней палате российского парламента прозвучали очень опасные формулировки. Так, депутат от КПРФ Л. Калашников высказал крайне странную мысль, квалифицировав законопроект как «первое за двадцать пять лет действие России на пути реального перевооружения, укрепления своего ядерного щита», а представитель «Справедливой России» А. Чепа призвал задуматься о выходе из Договора СНВ-III, что якобы «будет отвечать требованиям нашей национальной безопасности».

Хочется верить, что подобные мнения останутся маргинальными, так как положения федерального закона от 28 января 2011 г. № 1-ФЗ, которым был ратифицирован Договор СНВ-III, также включают в себя «право выхода из него при возникновении исключительных обстоятельств».

Учитывая текущее соотношение стратегических носителей и боезарядов, особенно с учетом некоторого дисбаланса в отечественных стратегических ядерных силах и их текущей модернизации, а также общую напряженность в российско-американских отношениях, СНВ-III остается одной из главных опор стратегической стабильности.

Отрадно, что С. Рябков, заместитель главы МИД России, выступавший представителем президента РФ в ходе рассмотрения законопроекта, счел уместным подчеркнуть мирный характер использования подпадающего под действие Соглашения плутония (о чем в том числе сказано в соответствующем указе президента и в заключении профильного комитета Госдумы), а также возможность использования сложившейся ситуации для реализации национальной программы замыкания ядерного топливного цикла^[2].

Вопросы по «плутониевому соглашению» прозвучали в адрес Президента России в ходе пленарной сессии очередного заседания международного клуба «Валдай». В ответных комментариях В. Путин повторно изложил позицию по данному вопросу, а также посетовал на сложности в общении с «сегодняшней администрацией» США.

Следует подчеркнуть, что, назвав условия возобновления соглашения «бумажкой», а также разделив вопросы уничтожения оружейного плутония и оставшийся «широкий круг проблем», по которому возможен переговорный процесс, президент в определенной мере вернулся к «разделению» ядерных и иных вопросов повестки российско-американских отношений, а также высказал готовность к переговорам.

Американские оценки

Официальные спикеры Белого дома и Государственного департамента США выразили разочарование приостановкой действия Соглашения, однако отказались признать ответственность американской стороны, равно как и прямую связь с проблемами в других областях российско-американских отношений и выразили надежду на продолжение его реализации.

Заслуживает внимания ход дискуссии в США по вопросу проекта строительства завода по производству МОКС-топлива (из-за удорожания которого все, собственно, и началось). Так, сторонники проекта, в том числе в Сенате, указывают, что сложившаяся ситуация стала следствием предвзятого негативного отношения президента Б. Обамы и министерства энергетики США к проекту по производству МОКС-топлива в целом, и будущей администрации придется разбираться с тяжелым наследством.

Их противники, в том числе из научного сообщества, считают приостановку действия Соглашения с российской стороны отличной причиной для окончательного прекращения проекта.

Любопытно, что уточнение параметров реализации Соглашения в 2010 г. совпало с работой кандидата в Президенты США Х. Клинтон Государственным секретарем США, что позволяло заинтересованным в реализации проекта по производству и использованию МОКС-топлива американским политикам и промышленникам надеяться на его возобновление в случае победы демократов.

С учетом итогов выборов в США 8 ноября 2016 г., Республиканская партия консолидирует контроль над политикой страны: Д. Трамп выиграл выборы президента и формирует администрацию. Сохранено [республиканское] большинство в обеих палатах Конгресса.

Избранный президент неоднократно высказывался в пользу нормализации отношений с Россией, а также необходимости сокращения вовлеченности армии США (и соответствующих расходов) в обеспечение европейской безопасности, что, теоретически, можно трактовать как готовность к выполнению некоторых из условий приостановленного Соглашения.

Кроме того, он акцентировал необходимость развития американской энергетики, правда, без акцента на атомной отрасли. С другой стороны, Д. Трамп неоднократно отмечал мнимое отставание американских стратегических ядерных сил от российских, поэтому при правильной подаче информации (например, в стиле некоторых российских депутатов) свертывание Соглашения может отвечать его интересам.

Выводы и перспективы

Выполнение условий возобновления Соглашения, да и вообще дискуссия по этому вопросу как таковая, возможны в случае новой перезагрузки (разрядки) в отношениях России и США, при этом в нем могут сыграть роль иные члены мирового сообщества, например:

−      МАГАТЭ или Франция (компания AREVA играет значительную роль в американском «МОКС-проекте») могли бы стимулировать возвращение США к исполнению Соглашения, либо выступить посредниками в корректировке его положений;

−      Свертывание планов американского военного строительства на территориях стран Центральной и Восточной Европы прямо зависит от оценки «российской угрозы» этими странами, а также НАТО в целом;

−      Корректировка положений закона США о поддержке свободы Украины связано с ситуацией в этом государстве.

До завершения смены администрации США в начале 2016 г. маловероятно значительное изменение ситуации, однако в среднесрочной перспективе Соглашение хоронить рано. Что касается дня сегодняшнего, то приостановка СУОП и документированная «увязка» с иными проблемами (пусть и с оговорками, о которых говорилось выше) – свершившийся факт.

^[1] Реактор БН-800 получил американскую премию Power Awards 2016 в номинации "Лучшие станции" (Top Plant) как наиболее перспективный и инновационный проект, определяющий вектор развития всей отрасли.

^[2] ЗЯТЦ включает в себя три основных элемента: реактор, фабрикация МОКС-топлива и переработка отработанного ядерного топлива. Соглашением были предусмотрены ограничения на топливо, загружаемое в реактор, в целях сокращения общего количества делящихся материалов - реактор БН-800 должен был работать с коэффициентом воспроизводства меньше единицы, до тех пор, пока не будет утилизирован весь избыточный плутоний. В настоящее время такие ограничения сняты, возможна загрузка т.н. «воспроизводящих бланкетов», что может привести к росту запасов плутония, в т.ч. и оружейного качества. Технические особенности вопроса подробнейшим образом рассмотрены в исследовании немецких специалистов 2014 г. «Утилизация плутония в реакторе на быстрых нейтронах БН-800: оценка изотопного состава и расширенного воспроизводства плутония».

Дмитрий Стефанович, независимый эксперт