Минская группа ОБСЕ по Нагорному Карабаху: возвращается или уходит?

11 января в Москве состоялась встреча лидеров Азербайджана, Армении и России по Нагорному Карабаху, по итогам которой было принято второе совместное заявление об урегулировании ситуации в регионе. Если первое, принятое 9 ноября, стало основой для прекращения огня между армянскими и азербайджанскими силами, то второе касалось уже развития ситуации в Карабахе. Новые договоренности касаются «конкретных шагов по строительству экономических связей, развитию инфраструктурных проектов». В то же время, Ереван намерен продолжать процесс урегулирования под руководством Минской группы ОБСЕ на основе «принципов и элементов, которые не были адресованы в заявлении от 9 ноября». Через координацию с Азербайджаном и Россией вовлечена в процесс и Турция. Различные форматы нагорно-карабахского урегулирования и сценарии, по которым оно может пойти, разобрал ведущий научный сотрудник Института международных исследований МГИМО МИД России, главный редактор журнала «Международная аналитика» Сергей Маркедонов.

Роль России в нагорно-карабахском урегулировании

В процессе урегулирования любого этнополитическом конфликта возникают институты и форматы, которые со временем начинают рассматриваться как неотъемлемая их часть, такая же, как интересы противоборствующих сторон и заинтересованных внешних игроков. Эти форматы даже приобретают определенную самоценность, которая, впрочем, далеко не всегда свидетельствует об их высокой эффективности. Долгие годы любой разговор о динамике нагорно-карабахского урегулирования не начинался и не завершался без обсуждения роли и значения Минской группы (МГ) ОБСЕ. Именно она занималась посредничеством между сторонами конфликта, раз за разом предлагая различные проекты его разрешения.

После того как 12 мая 1994 г. вступило в силу Соглашение о бессрочном прекращении огня, в Карабахе в течение двадцати шести лет держался военно-политический статус-кво, зафиксировавший итоги первого армяно-азербайджанского вооруженного противостояния. Его бенефициарами могли считать себя Армения и непризнанная Нагорно-Карабахская республика, тогда как Азербайджан, напротив, утратил контроль над 14% территории, признанной на международном уровне как его неотъемлемая часть. Все это время МГ ОБСЕ предлагала различные проекты урегулирования (подробнее мы рассмотрим их ниже), но ни один из них не то что не увенчался успехом, а даже не был взят за основу практических действий по выходу из конфликта.

Однако во время второй карабахской войны сентября-ноября 2020 г. статус-кво был радикально изменен. Азербайджан получил даже то, о чем не мечтал в течение предыдущих двадцати шести лет. Под контролем Баку оказались не только семь районов за пределами бывшей НКАО, но и территории автономии, прежде всего Шуша. В совместном заявлении Владимира Путина, Ильхама Алиева и Никола Пашиняна от 10 ноября 2020 г. речь шла о коридоре, связывающем западные регионы Азербайджана с эксклавом Нахичевань.

Между тем, данный сюжет не был частью пакета «обновленных Мадридских принципов», которые появились в недрах Минской группы и в течение одиннадцати лет считались своеобразной конституцией карабахского мирного процесса. О низкой эффективности (хотя зачастую с разных, порой, диаметрально противоположных позиций) говорили и до 2020 г. Но во время второй карабахской войны заявления о ее нерелевантности стали лейтмотивом в выступлениях представителей Турции, хотя эта страна и была членом МГ ОБСЕ.

Не менее жестко и определенно по этому поводу стали высказываться и азербайджанские представители, включая Алиева, в особенности, после того как в ходе военных действий утвердился новый статус-кво. В этом плане показательным стало его заявление, сделанное в ходе встречи с представителями МГ ОБСЕ во время их визита в Баку в декабре 2020 г.: «Приезд сюда был вашей идеей. Я могу сказать это еще раз перед камерами. Я не приглашал с визитом Минскую группу. Но когда меня проинформировали о том, что Минская группа хочет приехать, я не был против. Может, у них есть, что мне сказать. Если хотите сказать при камерах, скажите. Если нет, я попрошу их уйти. Слушаю вас!».

Представители Азербайджана и Турции упрекали Минскую группу прежде всего за недостаточное усердие в деле изменения невыгодного для Баку статус-кво, сформированного по итогам первого военного противостояния начала 1990‑х гг. После его радикального изменения померкли прежние критические аргументы армянской стороны о нарочитой «объективности» МГ и ее нежелании при фиксации нарушений режима перемирия отмечать особую ответственность за это Азербайджана.

При этом сегодня и те, кто считает российское присутствие в Закавказье важным и оправданным, и те, кто его опасается, отмечают особую роль Москвы в карабахском процессе.

Во время упомянутого выше диалога с представителями МГ ОБСЕ в Баку Алиев, противопоставляя Россию Минской группе в целом, констатировал: «Если бы не вмешательство и усилия президента Путина, сегодня, вероятно, ситуация была бы иной». Именно подпись российского президента стоит под двумя совместными заявлениями в ноябре 2020 г. и январе 2021 г. И если первая была нацелена на скорейшее прекращение огня, то вторая – на выработку алгоритма социально-экономической реабилитации конфликтного региона как средства для продвижения к конечному урегулированию застарелого противостояния. Мирные инициативы Франции и США, предпринятые в октябре 2020 г., не привели к приостановке боевых действий.

Замечу попутно, что по итогам второй карабахской войны заметно усилился и фактор Ирана в регионе, хотя создается впечатление, что свое самое веское слово Исламская Республика еще не сказала. Но означает ли все это, что формат Минской группы полностью себя исчерпал и больше не будет востребован в ходе урегулирования конфликта в Карабахе? Можно ли говорить о том, что отныне все сюжеты, имеющие отношение к армяно-азербайджанскому противостоянию, будут решаться при вовлечении «большой евразийской тройки» (Россия-Турция-Иран), а западные игроки (США и Франция) останутся на обочине в роли пассивных наблюдателей?

Минская группа: история и особенности

Ответы на эти вопросы не так просты, как кажутся на первый взгляд при оценке новых реалий в Карабахе и вокруг него. Но для понимания перспектив МГ ОБСЕ стоит хотя бы вкратце рассмотреть историю этого формата. Интересная деталь: имея в своем названии слово Минская, группа в реальности не собиралась в столице Республики Беларусь. Изначально именно там в июне 1992 г. должна была пройти конференция по мирному урегулированию карабахского конфликта, но его военная эскалация привела к срыву форума.

Однако специально созданная для посредничества в разрешении противостояния группа ОБСЕ продолжила свою деятельность. И как верно замечает известный российский дипломат, автор фундаментальной книги «Мир Карабаху» Владимир Казимиров, именно тогда «…сложилась весьма противоречивая картина: и взаимодействие России с МГ, и их соперничество. Не секрет, что ряд западных государств пытались не дать России, пользуясь ее ослаблением, сохранить влияние в Закавказье. Их общей задачей было противодействие более эффективному посредничеству России под внешне весьма благозвучным предлогом сведения воедино посреднических усилий в рамках МГ».

Это, впрочем, не помешало именно Москве сыграть ведущую роль при заключении Соглашения о бессрочном прекращении огня в мае 1994 г., что было, по факту, признано – хотя и без особого энтузиазма – партнерами России из США и стран Евросоюза. Во многом это и предопределило последующее сопредседательство Москвы. С 1997 г. МГ стала представлять собой двухуровневый формат: трио сопредседателей (наряду с Россией этот статус получили Франция и США), а также члены группы (Беларусь, Германия, Италия, Турция, Финляндия и Швеция).

За период между установлением перемирия в 1994 г. и его самым масштабным нарушением в сентябре 2020 г. сторонам конфликта были предложены несколько мирных планов. В июле 1997 г. посредники предложили «пакетный план»: преодолеть конфликт в «одном пакете» с определением нового статуса Нагорного Карабаха, деоккупацией и определением коридора безопасности. Тогда он не устроил Баку, поскольку в достижении «пакета» виделось затягивание процесса урегулирования. Как следствие, через пять месяцев появился «поэтапный план». Но теперь уже попытки президента Армении Левона Тер-Петросяна убедить своих соратников принять этот вариант урегулирования не имели успеха.

В ноябре 1998 г. был представлен проект «общего государства». В первой части документа была предложена следующая формула: «Нагорный Карабах является государственным и территориальным образованием в формате Республики, образующим общее государство с Азербайджаном в его международно признанных границах», «граждане НК имеют в качестве удостоверения личности паспорта Азербайджана со специальной надпечаткой «Нагорный Карабах». Но и эти идеи не были приняты к сведению.

И, наконец, в ноябре 2007 г. были выработаны так называемые «Мадридские принципы», включившие в себя основные положения мирного урегулирования. В июле 2009 г. был опубликован обновленный вариант «базовых принципов», где страны – сопредседательницы Минской группы ОБСЕ рекомендовали конфликтующим сторонам «достичь соглашения». Однако за все время стороны не сделали даже минимальных шагов по имплементации параметров, предложенных дипломатами-посредниками. Таким образом, «базовые Мадридские принципы» остались риторической фигурой, а не действующим алгоритмом достижения мира. По итогам второй карабахской войны ряд этих пунктов (такие, как деоккупация азербайджанских районов, смежных с НКАО) был выполнен. Правда, не посредством договоренностей за столом переговоров, а военной силой. И без санкции на то МГ ОБСЕ.

Минскую группу критиковали за низкую эффективность с момента ее создания, но сейчас идет просто девятый вал критики в ее адрес. Однако в определенной мере соглашаясь с имеющимся критическим пафосом, надо иметь в виду два базовых момента.

Посредники не могли и не могут решить конфликт вместо самих его участников. Помочь им – да, но не выполнить их работу по преодолению вражды и прагматизации двусторонних отношений.

Второй, не менее важный момент – отношения между сопредседателями. Имея расхождения по широчайшему спектру проблем международной повестки дня, трудно рассчитывать на то, что по Карабаху представители Вашингтона, Москвы и Парижа смогут добиться прорыва. Сам факт, что на этом направлении конкурентные резоны нередко отодвигались на второй план, уже заслуживает внимания и позитивной оценки. Между тем, и в 2016 г., и в 2020 г., два сопредседателя МГ – США и Франция – словно бы пропускали Россию вперед, когда требовалось остановить, казалось бы, безнадежную военную конфронтацию. И Москва делала определенные успехи в имеющихся крайне узких коридорах для маневра. Наверное, в этом и кроется секрет того, почему Россия не спешит отказаться от старого формата, который многим кажется архаикой.

Новые инициативы лучше старых?

Трехсторонняя встреча Путина, Алиева и Пашиняна в Москве 11 января 2021 г. ожидаемо попала в фокус информационного внимания. Ведь после публикации ноябрьского заявления о прекращении огня было ясно: эта инициатива должна наполняться конкретным содержанием, а меры военно-политического характера – дополняться социально-экономическими шагами. Также было очевидно: несмотря на радикальный слом прежнего статус-кво, конфликт не разрешен в политико-правовом смысле. После деоккупации районов вокруг бывшей НКАО и установления азербайджанской юрисдикции над Шуши и рядом территорий собственно Нагорного Карабаха все еще остается, пускай и в усеченном виде, непризнанная Нагорно-Карабахская республика со своими властными институтами. Значит, работа для дипломатов предстоит еще немалая.

Однако на фоне московского саммита немногие обратили внимание на информационное сообщение на сайте Кремля о телефонных переговорах Путина с Эмманюэлем Макроном по карабахской тематике. Они прошли за день до встречи президентов России, Азербайджана и премьер-министра Армении. К слову сказать, далеко не впервые, что особо важно в свете общей «заморозки» в отношениях Москвы с Евросоюзом. 16 ноября, через неделю после публикации совместного заявления лидеров России, Азербайджана и Армении, Путин и Макрон «с учетом сопредседательства России и Франции в Минской группе ОБСЕ обстоятельно» обсудили «развитие ситуации вокруг Нагорного Карабаха». 10 января 2021 г. они снова вернулись к карабахской теме «в рамках координации действий сопредседателей Минской группы ОБСЕ».

Впору говорить о своеобразной «карабахской паре» (президенты Франции и России) или «узкой МГ» с поправкой на внутриполитический кризис в США, не позволяющий Вашингтону активно включиться в мирный процесс в Закавказье. Но так будет не всегда.

После инаугурации Джо Байдена возвращение Штатов в регион более чем вероятно. Усиление позиций трех евразийских гигантов беспокоит Вашингтон, а формирование устойчивого альянса Анкара-Москва было бы для американцев «ночным кошмаром», хотя таковой и видится весьма труднодостижимым.

В этой связи Москва идет привычным ей путем. Если нет угрозы «разморозки» конфликта или трансформации переговоров в невыгодном для России ключе извне, она не станет сама действовать как «ревизионист», что ей часто приписывают западные политики. В реальности Москва начинает что-то «ревизовать» лишь тогда, когда к этому кто-то уже основательно приложил руку, как это было уже в Грузии в 2004-2008 гг.

На карабахском треке Россия стремится к многостороннему балансированию, предпочитая сохранять позитивную динамику как в отношениях с Ереваном и Баку, так и со всеми внешними игроками, будь то Турция, Иран, Франция или США. И в этой логике Минская группа важна. Но помимо этого формата Москва будет параллельно развивать и другие. Не вместо, а вместе с МГ. Речь о контактах с Турцией (в рамках совместного мониторингового центра это крайне важно), Ираном, Францией отдельно, вместе с ней, а также с США в рамках Минской группы.

Поэтому списывать в архив старые миротворческие форматы не стоит. Они еще будут сохраняться, тем более, к ним есть интерес со стороны ведущих игроков – тех, без которых любое разрешение карабахского конфликта сегодня не представляется возможным.

Сергей Маркедонов, ведущий научный сотрудник Института международных исследований МГИМО МИД России, главный редактор журнала «Международная аналитика»