Зачем СНГ своя Комиссия по правам человека

«Попрание демократии» и «нарушение прав человека» – традиционные аргументы западных стран, которыми они объясняют свое вмешательство во внутренние дела других государств. Для борьбы с политизацией правозащитной тематики члены СНГ предложили создать собственную комиссию по правам человека. Как было отмечено на мартовском заседании соответствующей экспертной группы, это должно способствовать укреплению гуманитарного направления интеграции. Какие цели будут поставлены перед подобным органом, и как он будет работать, разобрал научный сотрудник Билефельдского университета (Германия) Анатолий Бояшов.

4 марта в стенах Исполнительного комитета СНГ состоялось заседание экспертной группы по созданию Комиссии по правам человека. Несмотря на то, что эксперты министерств иностранных дел стран СНГ декларировали намерение задействовать правочеловеческий потенциал Содружества, участники заседания отметили, что организационные и финансовые вопросы деятельности Комиссии по правам человека «нуждаются в проработке». Означает ли подобная формулировка то, что создание Комиссии по правам человека будет в очередной раз отложено «под сукно»? Нужна ли вообще такая комиссия, какими могут быть ее цели, функция и структура?

Предыстория вопроса

История Комиссии по правам человека весьма противоречива. Впервые о ее создании на пространстве Содружества Независимых Государств заговорили в период его формирования. Устав СНГ был принят 22 января 1993 г. и его Статья 33 регламентировала создание Комиссии по правам человека как консультативного органа Содружества. Предполагаемый мандат Комиссии включал наблюдение за выполнением обязательств по правам человека, взятых на себя членами Содружества. Проработка организационных вопросов создания Комиссии прошла быстро, и уже 24 сентября 1993 г. главы государств утвердили Положение о Комиссии по правам человека СНГ.

Учитывая политическую обстановку, в 1993 г. создание такой Комиссии вряд ли содействовало развитию евразийских интеграционных связей.

По-видимому, Комиссия создавалась участниками Беловежского процесса по политическим причинам: с позиции «чего изволите» и на скорую руку, с целью продемонстрировать странам западноевропейской группы политический курс на окончательный слом советской гуманитарной системы. Об этом свидетельствует то, что несмотря на решение о создании Комиссии в 1993 г., у нее даже не было договора, за применением норм которого она могла бы наблюдать: Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека была принята двумя годами позднее – в 1995 г.

Вместо этого предполагалось, что Комиссия будет наблюдать за международными обязательствами, принятыми на себя государствами Содружества. Об этом свидетельствует Приложение к Положению о Комиссии, которое создавали в ходе консультаций в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Перечень обязательств СССР намеренно назван Перечнем договоров, в которых участвовал СССР – это позволило разработчикам документа включить туда Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, приоритет западных стран, учреждающий Комитет по правам человека – конвенционный орган Международного пакта по гражданским и политическим правам.

Встает вопрос: если создается Комиссия, которая наблюдает за международными обязательствами, зачем Положение о такой Комиссии фактически продвигает другую мониторинговую структуру – Комитет по правам человека? Неудивительно, что инициатива с Комиссией по правам человека СНГ была заторможена, а позднее и перехвачена в рамках Союзного государства – Договор о создании Союзного государства, принятый 8 декабря 1999 г., также регламентировал создание Комиссии по правам человека. Но подписантов договора по «новой» Комиссии уже отличали две характеристики: одна количественная – подписантами были всего две стороны, другая качественная – если от Российской Федерации подписывал Борис Ельцин, то от Беларуси – уже Александр Лукашенко (вместо Станислава Шушкевича).

Нужна ли Комиссия по правам человека?

По-видимому, именно это и означают слова сегодняшних экспертов о необходимости проработки организационных вопросов создания Комиссии. Разумеется, за тридцать лет многое изменилось: заключены новые договоры в области прав человека, как например, Факультативный протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах 2008 г. В 2002 г. вступила в силу Конвенция о стандартах демократических выборов в СНГ. В 1998 г. вступила в силу Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека. Именно эту Конвенцию Парламентская ассамблея Совета Европы призывала не подписывать, так как она якобы дублирует Европейскую конвенцию по правам человека. Остается непонятным, почему Парламентская ассамблея Совета Европы оставила без критики Хартию Евросоюза о фундаментальных правах, которая вошла в учредительные документы ЕС с Лиссабонским договором.

Найдется не один эксперт, сомневающийся в необходимости создания Комиссии. Как правило, в качестве аргумента приводятся действующие международные квазиправовые учреждения. Действительно, ущемленные в своих правах, граждане стран СНГ вынуждены обращаться в международные институты. Но насколько практика таких институтов будет соответствовать правовым, культурным, историческим особенностям региона Содружества? Так, в практике Европейского суда по правам человека действуют принципы англосаксонского права, и даже несмотря на то, что ЕСПЧ не творит право, и то, что прецедент создается лишь в отношении одного государства-ответчика, принципы и правила западных систем все же применяются в делах, рассматриваемых в отношении стран Содружества.

Многие наслышаны о Европейской конвенции по правам человека, но мало кто знает о соответствующих региональных договорах на пространстве Содружества. Причина различия кроется как раз в слабом уровне институционализации региональных соглашений. И если региональные правочеловеческие соглашения приняты и доработаны, остается доработать само Положение о Комиссии.

Обсуждение создания Комиссии СНГ пока не включило ни экспертов мониторинговых структур СНГ (таких как МИМРД – Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ), ни экспертов Союзного государства, которые уже не раз заявляли о необходимости создания такой Комиссии. По-видимому, такое положение дел связано с внешнеполитическими приоритетами стран Содружества. Они нуждаются в более высокой степени координации, ведь страны западноевропейской группы не заинтересованы в создании такой Комиссии. Опыт институционализации международного наблюдения в рамках МПА СНГ это подтверждает: наблюдение со стороны СНГ позволило противодействовать политизации международного наблюдения за выборами. Таким же образом Комиссия по правам человека СНГ могла бы предотвращать политизацию прав человека и содействовать диалогу граждан и государств.

Организационная структура Комиссии по правам человека

В Положении о создании Комиссии по правам человека 1993 г. структура Комиссии напоминает конвенционный орган, который выносил бы заключения относительно соответствия действий государственных органов Конвенции СНГ по правам человека. Разумеется, для развития Комиссии необходимо время, и такая организация могла бы выносить консультативные заключения в области тематических прав человека, особенно социальных прав, таких как, например, право на всеобщее образование, право на здоровье, право на труд. В области гражданских и политических прав Комиссия могла бы содействовать наблюдению за региональными стандартами, которые уже получили развитие в регионе Содружества и основаны на принципах Устава ООН и межгосударственном взаимодействии.

Например, Комиссия способствовала бы популяризации отчетов и выводов региональных мониторинговых структур. В настоящее время это определенная проблема, так как в ОБСЕ приоритет отдается докладам БДИПЧ, в Евросоюзе – докладам экспертов ЕС. Вряд ли такая Комиссия будет являться международным квазиправовым судом: скорее, она станет функциональной экспертной структурой. Вместе с тем, спрос на индивидуальные заявления граждан только растет, и структуры, которая учитывала бы правовые особенности региона и работала с гражданами на русском языке, до сих пор нет: это отдельный рынок услуг, знаний и информации, который государства СНГ сознательно отдают западным экспертам.

Правочеловеческие структуры представляют собой составляющую гуманитарного измерения любой региональной интеграции. Соответствующие мониторинговые структуры уже развиты в странах Латинской Америки, Африки, Европейского союза и Азии. Исключением остается регион Содружества. Возникает резонный вопрос: способны ли государства развивать гуманитарное измерение без структур, подобных Комиссии по правам человека? На первый взгляд – да, это возможно. Но с ростом взаимозависимости на пространстве Содружества у государств вырастет потребность в делегировании функций мониторинга таким образом, чтобы государства не встречались каждый раз, когда возникает нарушение гражданских законных прав, а определяли стратегические приоритеты, принципы и правила международного взаимодействия.

Соответственно, функция подобной структуры может быть сконцентрирована на сближении правовых систем государств Содружества, в противовес функции «демократизации» пространства Содружества, заложенной в западные мониторинговые структуры.

Пока же, польза развитых правочеловеческих интеграционных объединений очевидна не всем. Скептики развития интеграционного потенциала используют ярлык «наднациональный» с целью представить все интеграционные объединения как ущемляющие государственный суверенитет. Это не так. Ущемление государственного суверенитета зависит не от самого характера региональной структуры, а от методологии ее работы. Интеграционная структура вполне способна работать и на основе межгосударственной координации – разумеется, в том случае, если в ее разработке будут участвовать все заинтересованные стороны, а не тогда, когда ее структура скопирована с европейских аналогов.

Современные ученые объясняют такой здоровый скептицизм дезинтеграционным фактором интересов отдельных политикоформирующих групп. Между тем, гуманитарное измерение напрямую связано с экономической интеграцией: без гуманитарного измерения перемещение капитала, товаров и трудовых ресурсов в странах Содружества может наталкиваться на неприятие со стороны рядовых граждан. Более того, гуманитарное измерение играет ключевую роль во внутригосударственных процессах стран Содружества, и эта роль будет возрастать и дальше. Так, отсутствие институционализации полноценного гуманитарного измерения лишь усиливает протестные настроения в странах СНГ. От полноценной разработки регионального правочеловеческого компонента государства только выиграют, а потому в его разработку должен быть вовлечен более широкий круг лиц – в том числе, ответственных за внутреннюю политику государств-членов СНГ.

Анатолий Бояшов, научный сотрудник Билефельдского университета (Германия)